公安机关实施保安服务管理条例办法
公安部
公安机关实施保安服务管理条例办法
中华人民共和国公安部令
第 112号
《公安机关实施保安服务管理条例办法》已经2009年12月29日公安部部长办公会议通过，现予发布施行。
公安部部长 孟建柱
二○一○年二月三日
公安机关实施保安服务管理条例办法
第一章 总 则
第一条 为了规范公安机关对保安服务的监督管理工作，根据《保安服务管理条例》（以下简称《条例》）和有关法律、行政法规规定，制定本办法。
第二条 公安部负责全国保安服务活动的监督管理工作。地方各级公安机关应当按照属地管理、分级负责的原则，对保安服务活动依法进行监督管理。
第三条 省级公安机关负责下列保安服务监督管理工作：
（一）指导本省（自治区）公安机关对保安从业单位、保安培训单位、保安员和保安服务活动进行监督管理；
（二）核发、吊销保安服务公司的保安服务许可证、保安培训单位的保安培训许可证；
（三）审核保安服务公司法定代表人的变更情况；
（四）接受承担保安员枪支使用培训工作的人民警察院校、人民警察培训机构的备案；
（五）依法进行其他保安服务监督管理工作。
直辖市公安机关除行使省级公安机关的保安服务监督管理职能外，还可以直接受理设立保安服务公司或者保安培训单位的申请，核发保安员证，接受保安服务公司跨省、自治区、直辖市提供保安服务的备案。
第四条 设区市的公安机关负责下列保安服务监督管理工作：
（一）受理、审核设立保安服务公司、保安培训单位的申请材料；
（二）接受保安服务公司设立分公司和跨省、自治区、直辖市开展保安服务活动，以及自行招用保安员单位的备案；
（三）组织开展保安员考试，核发、吊销保安员证；
（四）对保安服务活动进行监督检查；
（五）依法进行其他保安服务监督管理工作。
第五条 县级公安机关负责下列保安服务监督管理工作：
（一）对保安服务活动进行监督检查；
（二）协助进行自行招用保安员单位备案管理工作；
（三）受理保安员考试报名、采集保安员指纹；
（四）依法进行其他保安服务监督管理工作。
公安派出所负责对自行招用保安员单位保安服务活动的日常监督检查。
第六条 各级公安机关应当明确保安服务主管机构，归口负责保安服务监督管理工作。
铁路、交通、民航公安机关和森林公安机关负责对其管辖范围内的保安服务进行日常监督检查。
新疆生产建设兵团公安机关负责对其管辖范围内的保安服务进行监督管理。
第七条 保安服务行业协会在公安机关指导下依法开展提供服务、规范行为、反映诉求等保安服务行业自律工作。
全国性保安服务行业协会在公安部指导下开展推荐保安员服装式样、设计全国统一的保安服务标志、制定保安服务标准、开展保安服务企业资质认证以及协助组织保安员考试等工作。
第八条 公安机关对在保护公共财产和人民群众生命财产安全、预防和制止违法犯罪活动中有突出贡献的保安从业单位和保安员，应当按照国家有关规定给予表彰奖励。
保安员因工伤亡的，依照国家有关工伤保险的规定享受工伤保险待遇，公安机关应当协助落实工伤保险待遇；保安员因公牺牲的，公安机关应当按照国家有关规定，做好烈士推荐工作。
第二章 保安从业单位许可与备案
第九条 申请设立保安服务公司，应当向设区市的公安机关提交下列材料：
（一）设立申请书（应当载明拟设立保安服务公司的名称、住所、注册资本、股东及出资额、经营范围等内容）；
（二）依法设立且具有法定资格的验资机构出具的100万元以上注册资本验资证明，属于国有资产的，应当依照有关法律、行政法规的规定进行资产评估，并提供有关文件；
（三）拟任的保安服务公司法定代表人和总经理、副总经理等主要管理人员的有效身份证件、简历，保安师资格证书复印件， 5年以上军队、公安、安全、审判、检察、司法行政或者治安保卫、保安经营管理工作经验证明，县级公安机关开具的无被刑事处罚、劳动教养、收容教育、强制隔离戒毒证明；
（四）拟设保安服务公司住所的所有权或者使用权的有效证明文件和提供保安服务所需的有关设备、交通工具等材料；
（五）专业技术人员名单和法律、行政法规有资格要求的资格证明；
（六）组织机构和保安服务管理制度、岗位责任制度、保安员管理制度材料；
（七）工商行政管理部门核发的企业名称预先核准通知书。
第十条 申请设立提供武装守护押运服务的保安服务公司，除向设区市的公安机关提交本办法第九条规定的材料外，还应当提交下列材料：
（一）1000万元以上注册资本的有效证明文件；
（二）出资属国有独资或者国有资本占注册资本总额51%以上的有效证明文件；
（三）符合《专职守护押运人员枪支使用管理条例》规定条件的守护押运人员的材料；
（四）符合国家或者行业标准的专用运输车辆以及通信、报警设备的材料；
（五）枪支安全管理制度和保管设施情况的材料。
保安服务公司申请增设武装守护押运业务的，无需提交本办法第九条规定的材料。
第十一条 申请设立中外合资经营、中外合作经营或者外资独资经营的保安服务公司（以下统称外资保安服务公司），除了向公安机关提交本办法第九条、第十条规定的材料外，还应当提交下列材料：
（一）中外合资、中外合作合同；
（二）外方的资信证明和注册登记文件；
（三）拟任的保安服务公司法定代表人和总经理、副总经理等主要管理人员为外国人的，须提供在所属国家或者地区无被刑事处罚记录证明（原居住地警察机构出具并经公证机关公证）、5年以上保安经营管理工作经验证明、在华取得的保安师资格证书复印件。
本办法施行前已经设立的保安服务公司重新申请保安服务许可证，拟任的法定代表人和总经理、副总经理等主要管理人员为外国人的，除需提交前款第三项规定的材料外，还应当提交外国人就业证复印件。
第十二条 省级公安机关应当按照严格控制、防止垄断、适度竞争、确保安全的原则，提出武装守护押运服务公司的规划、布局方案，报公安部批准。
第十三条 设区市的公安机关应当自收到设立保安服务公司申请材料之日起15个工作日内，对申请人提交的材料的真实性进行审核，确认是否属实，并将审核意见报所在地省级公安机关。对设立提供武装守护押运和安全技术防范报警监控运营服务的申请，应当对经营场所、设施建设等情况进行现场考察。
省级公安机关收到设立保安服务公司的申请材料和设区市的公安机关的审核意见后，应当在15个工作日内作出决定：
（一）符合《条例》第八条、第十条和本办法第十二条规定的，决定核发保安服务许可证，或者在已有的保安服务许可证上增注武装守护押运服务；
（二）不符合《条例》第八条、第十条和本办法第十二条规定的，应当作出不予许可的决定，书面通知申请人并说明理由。
第十四条 取得保安服务许可证的申请人应当在办理工商登记后30个工作日内将工商营业执照复印件报送核发保安服务许可证的省级公安机关。
取得保安服务许可证后超过6个月未办理工商登记的，保安服务许可证失效，发证公安机关应当收回保安服务许可证。
第十五条 保安服务公司设立分公司的，应当自分公司设立之日起15个工作日内，向分公司所在地设区市的公安机关备案，并接受备案地公安机关监督管理。备案应当提交下列材料：
（一）保安服务许可证、工商营业执照复印件；
（二）保安服务公司法定代表人、分公司负责人和保安员基本情况；
（三）拟开展的保安服务项目。
第十六条 保安服务公司拟变更法定代表人的，应当向所在地设区市的公安机关提出申请。设区市的公安机关应当在收到申请后15个工作日内进行审核并报所在地省级公安机关。省级公安机关应当在收到申报材料后15个工作日内审核并予以回复。
第十七条 省级公安机关许可设立提供武装守护押运服务的保安服务公司以及中外合资、中外合作或者外商独资经营的保安服务公司的，应当报公安部备案。
第十八条 自行招用保安员从事本单位安全防范工作的机关、团体、企业、事业单位以及在物业管理区域内开展秩序维护等服务的物业服务企业，应当自开始保安服务之日起30个工作日内向所在地设区市的公安机关备案。备案应当提交下列材料：
（一）单位法人资格证明；
（二）法定代表人（主要负责人）、保安服务分管负责人和保安员的基本情况；
（三）保安服务区域的基本情况；
（四）建立保安服务管理制度、岗位责任制度、保安员管理制度的情况；
(五)保安员在岗培训法律、保安专业知识和技能的情况。
第三章 保安员证申领与保安员招用
第十九条 申领保安员证应当符合下列条件：
（一）年满18周岁的中国公民；
（二）身体健康，品行良好；
（三）初中以上学历；
（四）参加保安员考试，成绩合格；
（五）没有《条例》第十七条规定的情形。
第二十条 参加保安员考试，由本人或者保安从业单位、保安培训单位组织到现住地县级公安机关报名，填报报名表（可以到当地公安机关政府网站上下载），并按照国家有关规定交纳考试费。报名应当提交下列材料：
（一）有效身份证件；
（二）县级以上医院出具的体检证明；
（三）初中以上学历证明。
县级公安机关应当在接受报名时留取考试申请人的指纹，采集数码照片，并现场告知领取准考证时间。
第二十一条 县级公安机关对申请人的报名材料进行审核，符合本办法第十九条第一项、第二项、第三项、第五项规定的，上报设区市的公安机关发给准考证，通知申请人领取。
第二十二条 设区市的公安机关应当根据本地报考人数和保安服务市场需要，合理规划设置考点，提前公布考试方式（机考或者卷考）和时间，每年考试不得少于2次。
考试题目从公安部保安员考试题库中随机抽取。考生凭准考证和有效身份证件参加考试。
第二十三条 申请人考试成绩合格的，设区市的公安机关核发保安员证，由县级公安机关通知申请人领取。
第二十四条 保安从业单位直接从事保安服务的人员应当持有保安员证。
保安从业单位应当招用持有保安员证的人员从事保安服务工作，并与被招用的保安员依法签订劳动合同。
第四章 保安服务
第二十五条 保安服务公司签订保安服务合同前，应当按照《条例》第二十一条的规定，对下列事项进行核查：
（一）客户单位是否依法设立；
（二）被保护财物是否合法；
（三）被保护人员的活动是否合法；
（四）要求提供保安服务的活动依法需经批准的，是否已经批准；
（五）维护秩序的区域是否经业主或者所属单位明确授权；
（六）其他应当核查的事项。
第二十六条 保安服务公司派出保安员提供保安服务，保安服务合同履行地与保安服务公司所在地不在同一省、自治区、直辖市的，应当依照《条例》第二十三条的规定，在开始提供保安服务之前30个工作日内向保安服务合同履行地设区市的公安机关备案，并接受备案地公安机关监督管理。备案应当提交下列材料：
（一）保安服务许可证和工商营业执照复印件；
（二）保安服务公司法定代表人、服务项目负责人有效身份证件和保安员的基本情况；
（三）跨区域经营服务的保安服务合同；
（四）其他需要提供的材料。
第二十七条 经设区的市级以上地方人民政府确定的关系国家安全、涉及国家秘密等治安保卫重点单位不得聘请外资保安服务公司提供保安服务。
为上述单位提供保安服务的保安服务公司不得招用境外人员。
第二十八条 保安服务中使用的技术防范产品，应当符合国家或者行业质量标准。
保安服务中安装报警监控设备应当遵守国家有关安全技术规范。
第二十九条 保安员上岗服务应当穿着全国性保安服务行业协会推荐式样的保安员服装，佩带全国统一的保安服务标志。
提供随身护卫、安全技术防范和安全风险评估服务的保安员上岗服务可以穿着便服，但应当佩带全国统一的保安服务标志。
第三十条 保安从业单位应当根据保安服务和保安员安全需要，为保安员配备保安服务岗位所需的防护、救生等器材和交通、通讯等装备。
保安服务岗位装备配备标准由公安部另行制定。
第五章 保安培训单位许可与备案
第三十一条 申请设立保安培训单位，应当向设区市的公安机关提交下列材料：
（一）设立申请书（应当载明申请人基本情况、拟设立培训单位名称、培训目标、培训规模、培训内容、培训条件和内部管理制度等）；
（二）符合《条例》第三十二条规定条件的证明文件；
（三）申请人、法定代表人的有效身份证件，主要管理人员和师资人员的相关资格证明文件。
第三十二条 公安机关应当自收到申请材料之日起15个工作日内，对申请人提交的材料的真实性进行审核，对培训所需场所、设施等教学条件进行现场考察，并将审核意见报所在地省级公安机关。
省级公安机关收到申请材料和设区市的公安机关的审核意见后，应当在15个工作日内作出决定：
（一）符合《条例》第三十二条规定的，核发保安培训许可证；
（二）不符合《条例》第三十二条规定的，应当作出不予许可的决定，书面通知申请人并说明理由。
第三十三条 人民警察院校、人民警察培训机构对从事武装守护押运服务保安员进行枪支使用培训的，应当在开展培训工作前30个工作日内，向所在地省级公安机关备案。备案应当提交下列材料：
（一）法人资格证明或者批准成立文件；
（二）法定代表人、分管负责人的基本情况；
（三）与培训规模相适应的师资和教学设施情况；
（四）枪支安全管理制度和保管设施建设情况。
第三十四条 保安培训单位应当按照公安部审定的保安员培训教学大纲进行培训。
保安培训单位不得对外提供或者变相提供保安服务。
第六章 监督检查
第三十五条 公安机关应当加强对保安从业单位、保安培训单位的日常监督检查，督促落实各项管理制度。
第三十六条 公安机关应当根据《条例》规定，建立保安服务监督管理信息系统和保安员指纹等人体生物信息管理制度。
保安服务监督管理信息系统建设标准由公安部另行制定。
第三十七条 公安机关对保安服务公司应当检查下列内容：
（一）保安服务公司基本情况；
（二）设立分公司和跨省、自治区、直辖市开展保安服务经营活动情况；
（三）保安服务合同和监控影像资料、报警记录留存制度落实情况；
（四）保安服务中涉及的安全技术防范产品、设备安装、变更、使用情况；
（五）保安服务管理制度、岗位责任制度、保安员管理制度和紧急情况应急预案建立落实情况；
（六）从事武装守护押运服务的保安服务公司公务用枪安全管理制度和保管设施建设情况；
（七）保安员及其服装、保安服务标志与装备管理情况；
（八）保安员在岗培训和权益保障工作落实情况；
（九）被投诉举报事项纠正情况；
（十）其他需要检查的事项。
第三十八条 公安机关对自行招用保安员单位应当检查下列内容：
（一）备案情况；
（二）监控影像资料、报警记录留存制度落实情况；
（三）保安服务中涉及的安全技术防范产品、设备安装、变更、使用情况；
（四）保安服务管理制度、岗位责任制度、保安员管理制度和紧急情况应急预案建立落实情况；
（五）依法配备的公务用枪安全管理制度和保管设施建设情况；
（六）自行招用的保安员及其服装、保安服务标志与装备管理情况；
（七）保安员在岗培训和权益保障工作落实情况；
（八）被投诉举报事项纠正情况；
（九）其他需要检查的事项。
第三十九条 公安机关对保安培训单位应当检查下列内容：
（一）保安培训单位基本情况；
（二）保安培训教学情况；
（三）枪支使用培训单位备案情况和枪支安全管理制度与保管设施建设管理情况；
（四）其他需要检查的事项。
第四十条 公安机关有关工作人员对保安从业单位和保安培训单位实施监督检查时不得少于2人，并应当出示执法身份证件。
对监督检查情况和处理意见应当如实记录，并由公安机关检查人员和被检查单位的有关负责人签字；被检查单位负责人不在场或者拒绝签字的，公安机关工作人员应当在检查记录上注明。
第四十一条 公安机关在监督检查时，发现依法应当责令限期改正的违法行为，应当制作责令限期改正通知书，送达被检查单位。责令限期改正通知书中应当注明改正期限。
公安机关应当在责令改正期限届满或者收到当事人的复查申请之日起3个工作日内进行复查。对逾期不改正的，依法予以行政处罚。
第四十二条 公安机关应当在办公场所和政府网站上公布下列信息：
（一）保安服务监督管理有关法律、行政法规、部门规章和地方性法规、政府规章等规范性文件；
（二）保安服务许可证、保安培训许可证、保安员证的申领条件和程序；
（三）保安服务公司设立分公司与跨省、自治区、直辖市经营服务、自行招用保安员单位、从事武装守护押运服务保安员枪支使用培训单位的备案材料和程序；
（四）保安服务监督检查工作要求和程序；
（五）举报投诉方式；
（六）其他应当公开的信息。
第四十三条以欺骗、贿赂等不正当手段取得保安服务或者保安培训许可，公安机关及其工作人员滥用职权、玩忽职守、违反法定程序准予保安服务或者保安培训许可，或者对不具备申请资格、不符合法定条件的申请人准予保安服务或者保安培训许可的，发证公安机关经查证属实，应当撤销行政许可。撤销保安服务、保安培训许可的，应当按照下列程序实施：
（一）经省、自治区、直辖市人民政府公安机关批准，制作撤销决定书送达当事人；
（二）收缴许可证书；
（三）公告许可证书作废。
第四十四条 保安服务公司、保安培训单位依法破产、解散、终止的，发证公安机关应当依法及时办理许可注销手续，收回许可证件。
第七章 法律责任
第四十五条 保安服务公司有下列情形之一，造成严重后果的，除依照《条例》第四十三条规定处罚外，发证公安机关可以依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十四条第三款的规定，吊销保安服务许可证：
（一）泄露在保安服务中获知的国家秘密；
（二）指使、纵容保安员阻碍依法执行公务、参与追索债务、采用暴力或者以暴力相威胁的手段处置纠纷；
（三）其他严重违法犯罪行为。
保安培训单位以培训为名进行诈骗等违法犯罪活动，情节严重的，公安机关可以依前款规定，吊销保安培训许可证。
第四十六条 设区的市级以上人民政府确定的关系国家安全、涉及国家秘密等治安保卫重点单位违反《条例》第二十二条规定的，依照《企业事业单位内部治安保卫条例》第十九条的规定处罚。
保安服务公司违反本办法第二十七条第二款规定的，依照前款规定处罚。
第四十七条 保安培训单位以实习为名，派出学员变相开展保安服务的，依照《条例》第四十一条规定，依法给予治安管理处罚，并没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十八条 公安机关工作人员在保安服务监督管理中有下列情形的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）明知不符合设立保安服务公司、保安培训单位的设立条件却许可的；符合《条例》和本办法规定，应当许可却不予许可的；
（二）违反《条例》规定，应当接受保安从业单位、保安培训单位的备案而拒绝接受的；
（三）接到举报投诉，不依法查处的；
（四）发现保安从业单位和保安培训单位违反《条例》规定，不依法查处的；
（五）利用职权指定安全技术防范产品的生产厂家、销售单位或者指定保安服务提供企业的；
（六）接受被检查单位、个人财物或者其他不正当利益的；
（七）参与或者变相参与保安服务公司经营活动的；
（八）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。
第八章 附 则
第四十九条 保安服务许可证和保安培训许可证包括正本和副本，正本应当悬挂在保安服务公司或者保安培训单位主要办公场所的醒目位置。
保安服务许可证、保安培训许可证、保安员证式样由公安部规定，省级公安机关制作；其他文书式样由省级公安机关自行制定。
第五十条 对香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区投资者设立合资、合作或者独资经营的保安服务公司的管理，参照适用外资保安服务公司的相关规定。
第五十一条 本办法自发布之日起施行。
浅议综合性港口行政综合执法模式的构建
张宇杰 王继荣
Research on Establishing Comprehensive Administrative Law-Enforcement Mode For Integrative Ports
Zhang Yujie，Wang Jirong
Ningbo Maritime Safety Administration
【摘要】为解决综合性港口现行水上交通安全行政执法模式中存在的诸多执法体制弊端，提出了构建行政综合执法模式的设想，并从理论基础和法律依据两方面对此模式的构建进行了可行性论证。在此基础上，结合水上交通安全管理特点和监管体制现状，从行政立法、机构设置、职能配置等主要环节提出了构建综合性港口水上交通安全行政综合执法模式的基本思路和做法。
【Abstract】This paper puts forward the basic idea of establishing comprehensive administrative law-enforcement mode for integrative ports, and proves the feasibility based on theory analysis and law gists, in order to solve some disadvantages existing in current administrative law-enforcement mode for water carriage safety transportation. Further more, this paper points out the practical operative method in administrative legislation, organization setup and function division, combining the analysis on current water carriage safety transportation management features.
【关键词】港口 安全 行政综合执法
【Keywords】port, safety, comprehensive administrative law-enforcement
一、综合性港口水上交通安全行政执法模式现状以及存在的执法体制弊端
综合性港口系指同一港口中既有以商船和客货运输为服务对象，提供船舶靠泊、上下客货、供应燃（物）料和修理船舶等服务，又有以渔船和渔业辅助船为服务对象，提供渔船靠泊、鱼货装卸、冷藏加工、修补渔网和渔船补给等服务的港口。综合性港口中，既有商业码头，又有渔业码头，商船与渔船往往共用同一进出港航道和港内锚地。如浙江的石浦港、沈家门港，两者均为全国著名渔港，港内渔业码头星罗棋布，渔船穿梭往来，同时港内分布着众多的客运码头、危险品码头、散杂件码头，属典型的综合性港口。
根据《海上交通安全法》、《内河交通安全管理条例》、《关于水上交通安全管理分工问题的通知》（农（渔政）字[1989]19号）等规定，对综合性港口水上交通安全的监督管理，若以商业为主的，由海事部门负责管理，但渔业专用的码头、水域、锚地由渔监部门负责管理；反之，若以渔业为主的，由渔监部门负责管理，但交通专用的码头、水域、锚地由海事部门负责管理。鉴此，在综合性港口中，目前除商业码头和进出港商船较少，或渔业码头和进出港渔船较少的港口未专门设置外，一般均设有基层海事和渔监部门，港口水上交通安全执法模式是海事、渔监两部门共同行使水上交通安全管理职能。两部门看似“和平共处、双管齐下”地履行各自管理职能，实则暴露出诸多管理弊端，在体制方面主要体现如下：
1、管理主体不明。对某项行政事务所归属的行政主体必须明确，主体不明确，行政机关相互间容易产生扯皮或相互推诿责任。如对综合性港口以及专用水域、航道、锚地的管理主体定位问题，由于国家有关部门目前对“以商为主”还是“以渔为主”没有一个明确的认定标准，事实上国内众多港口确实也存在“商、渔”地位彼此不分主次的现象，再者在众多综合性港口中，商业和渔业码头交叉布于其中，商船和渔船共用水域、航道、锚地，客观上也很难划定商船或者渔船专用的水域、航道、锚地，因此，实践中有关部门对众多综合性港口未作明确定性，导致相应的安全管理主体无法落实，这一问题的存在同样影响到船舶防污染管理主体的落实。
2、管理职能交叉。管理职能交叉指某项行政事务涉及两个或两个以上行政主体的管理。在综合性港口中，依然存在行政主体管理职能交叉的现象，如对港内渔供船的管理，以石浦港为例，港内有渔供船约150艘，其功能主要是为港内锚泊渔船补给、渔民上下渔船、鱼货卸运提供服务，按照国家有关法规应视为渔业辅助船，由渔监部门负责管理，但是这类船舶又参与岛际间货运、岛上村（渔）民进出客运，以及上附近岛屿进行观光旅游等活动，这又涉及到海事部门的管理职能，当地有关部门采用“日查夜堵”的方法打击过该类船舶参与客货运输，由于目前岛际间客货运输交通工具没完全解决，现阶段要彻底取缔难度很大，再者其本身处于监管的“中间地带”很难鉴别其某一航次经营行为的性质，这客观上造成了水上交通安全管理中的管理职能交叉，管理中容易导致滥用权力、责任不清等现象的产生。
3、管理要求不统一。海事、渔监两部门设置在同一综合性港口中并对外行使行政执法职能，由于存在阶段性管理侧重点不同步、行政管理和执法工作内容和要求不一致、执法中所适用的依据和标准不相同，对某项行政事务的管理容易造成“一严一松”现象，影响了执法的权威性、连贯性。如对石浦港内油供船的管理，由于当地海事部门对油供船的管理根据法规要求从船舶状况、船员配备、航行作业等各个环节都作了规范要求，导致原由海事部门实施安全监管的一定数量的港内油供船继而转向由渔监部门实施管理，挂上了渔业油供船的“头衔”，但又从事为商船的供油作业，而日常监管中海事部门对渔业油供船从事为商船的供油作业行为无法做到根本性的控制，这对该类船舶的规范管理造成了一定的难度，影响到管理的权威。
4、管理协调机制难以有效形成。海事、渔监虽归口不同的管理部门，但行政管理和执法的性质、内容以及相关要求等有诸多共同之处，特别是在综合性港口的水上交通安全管理秩序的维护等众多管理领域需要两部门的通力合作、密切配合，才能将安全管理工作做实做好。实践中，在船舶登记、船员持证、动态监管、搜寻救助等诸多方面由于种种原因未能做到资源共享、信息互通，特别是在搜救中往往存在搜救指令不畅通、派艇时找理由推诿、现场通信联系困难等现象。在国内众多综合性港口中，海事、渔监两部门也未形成定期或不定期的联席会议等协调制度，直接影响到监管的效率。
二、综合性港口构建水上交通安全行政综合执法模式的理论基础和法律依据
针对上述存在的问题，理想状态是与美国、日本、韩国等国际上大多数国家的做法一样，由一个部门实施海上安全综合管理，这就涉及到国务院所涉相关部委及其职能的重新调整与配置，在目前暂时实行不了的情况下，探索水上交通安全行政综合执法模式不失为一种好的做法。
（一）行政综合执法的概念及构成要件
根据理论界的权威提法，行政综合执法是指在行政执法过程中，当行政事务所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动②。它由以下几个法律要素构成：
1、行政综合执法的成立必须基于行政主体的执法行为没有明确的法律规范规定，行政事态的管理和管辖没有清楚的职能承担者，即某项行政事务所归属的行政主体不明确、行政主体之间存在职能交叉这一前提。
2、行政综合执法是一种权力转让型的执法，这种权力的转让涉及到原有法定职能的重新调整和配置，根据职权法定原则，必须在严格的法律依据和程序下取得，且取得行政综合执法资格的行政主体必须也是行政机关。
3、取得综合执法权的行政机关是一种多位权力组合的执法形态，其多位权力组合后便形成了一个相对集中的权力板块，而该权力板块的变更、废止等必须经过权力转让机关的共同意志表示，因此，其在法律上的效力高于其他普通执法。
（二）构建行政综合执法模式的法律依据
《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是我国首次在行政管理领域确立相对集中行政处罚权制度的法律规定，旨在解决行政管理领域中比较混乱的行政处罚行为，根源于行政机构精简和行政处罚执法法治化的要求。而相对集中行政处罚权的行使，势必涉及到行政机关机构调整和执法模式的改革，由此行政综合执法就应运而生，它是根据相对集中行政处罚权制度的基本原则，为解决行政管理领域长期存在的执法主体不明、职能交叉割据及有利争着管、无利都不管等问题的情况下而产生的，是实现相对集中行政处罚权的重要步骤。
为规范相对集中行政处罚和行政综合执法工作，国家有关部门相继下发了《关于进一步推进相对集中处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）和《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）、《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发[2003]4号）等有关文件，明确了各地可以在在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他适合行政综合执法的领域，组建行政综合执法机构，实行行政综合执法。要求行政综合执法不仅将日常管理、监督检查和实施处罚等职能进一步综合起来，而且据此对政府有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进行相应调整，从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，解决执法工作中存在的许多弊病，进一步深化行政管理体制改革。同时还规定了按有关规定经批准成立的行政综合执法机构，具有行政执法主体资格。
由此可见，综合性港口构建行政综合执法模式符合其构成要件，也有充分的法律依据，此模式的构建是可行的。
三、结合水上交通安全管理特点和监管体制现状，科学构建水上交通安全行政综合执法模式
海洋资源立体分布，各种海上活动相互影响和制约，由行业分散型向综合协调型转变是今后海洋管理的发展方向③，综合性港口水上交通安全实施行政综合执法符合这一发展趋势，如何科学构建行政综合执法模式，笔者认为应充分考虑水上交通安全管理特点和监管体制现状，着重把握好以下几个环节：
1、加强行政立法。在国家目前尚无综合性港口行政综合执法法规的情况下，首先应本着切合实际与大胆突破相结合的原则，在充分调研、论证的基础上通过立法途径制定综合性执法法规，做到有法可依。在制定法规时应注意以下几点：一是可先选择综合性港口进行试点，并在积累成功经验的基础上制定法规。二是根据宪法、组织法的有关规定，对行政机构的设置有权作出调整的只有省（自治区、直辖市）级以上人民政府，这就意味着法规只能由省（自治区、直辖市）级以上人民政府、人大颁布或批准。三是从制定法规的内容来看，应包括机构的设置、编制及职责范围、行政执法处理（含处罚、强制等）程序、经费保障、执法监督等主要内容。
2、合理设置机构。机构设置主要包括机构运作模式的选择和机构管理体制的定位这两部分内容。从管理实践来看，综合行政执法机构运作模式主要有授权新建专门机关行使、授权现有职能部门集中行使、授权现有职能部门的下设机构或代管机构集中行使等三种，管理体制的定位也主要有垂直领导、垂直与横向双重领导、横向领导等三种。这三种运作模式的选择和管理体制的定位各有利弊，基于海事部门实行的垂直管理和渔监部门实行的由地方政府横向管理的体制现状、权力和利益的平衡与折衷等因素考虑，综合性港口综合行政执法模式采用授权新建专门机关行使和实行垂直与横向双重领导为宜，即产生一个新的综合行政执法部门由上级海事部门与所在地方政府实施双重领导，名称可以是“××港口水上交通安全综合行政执法局（处、大队）”。另外，为充分调配港口资源、加强监管力度、理顺各方面关系、提高工作效率，亦可考虑进一步拓展监管领域，将交通、港口、边防等部门的相关职能也纳入其中，实行港口“大安全”行政综合执法。
3、科学配置职能。科学配置职能就是要充分利用现有资源和条件，科学划定管理范围、执法权限。水上交通安全行政执法包括动态执法和静态执法，综合行政执法主要是动态执法。综合性港口在配置动态管理职能时，应着重解决好以下两方面问题：一是解决上述提到的综合性港口水上交通安全执法中存在的体制弊端问题，如对航道、锚地和其他通航水域水上交通秩序的日常管理，对处于“中间地带”船舶的日常监管等等。二是本着充分利用资源、提高监管效率的原则，科学地剥离并转让一些分属海事、渔监两部门的既不属管理主体不明又不属管理职能交叉的监管职能，可剥离并转让的职能主要有以下三类：一是两部门的日常监管项目，如船舶的一般性检查；二是许可、核准后的现场监管项目，如水工作业、港内安全作业、防污染作业的现场监管；三是某些具体行政行为的前期性调查取证工作，如海事调处的初步证据收集等，但需要说明两点：一是综合执法主要是对违法行为、人员进行及时制止、纠正，不可无限扩大处理的权力。二是根据理论界的观点，综合性港口行政综合执法权应包括行政处罚权、行政强制权以及附属在这两项权力之中的行政检查权，而行政许可权、收费权等权力并不能转让。
4、健全保障体系。行政综合执法工作，涉及面广、震荡大、矛盾多，健全和完善各方面的保障机制尤其重要。一是要切实加强对该项工作的组织保障，对有关问题进行深入调查和潜心研究，从而作出科学的决策，同时应密切关注实施过程中的各种情况和问题，加强信息反馈，及时协调、解决有关问题。二是要重视制度建设和程序规范，通过完备的配套制度，统一规范行政综合执法各环节事项，加强对行使具体职能的单位的法律监督，保障行政综合执法的各项工作纳入依法运作、依法监督的轨道。三是执法机构所需经费必须由财政予以保障，可以通过协议的方式根据执法人员构成由海事与地方财政按比例承担，在严格收支两条线管理的前提下，禁止从罚没收入中返还作为经费来源或补充，真正做到权力与利益完全脱钩。四是加强后勤保障，整合现有部分海事、渔监执法船艇、车辆，减少重复投资。
5、规范队伍建设。执法机构的新设立势必要建立一支新的执法队伍。在执法队伍的建设上，为保持水上交通安全行政执法的连贯性，运行之初首先要抽调现有部分海事、渔监执法人员并进行有机整合，加强业务培训，使被抽调的海事、渔监执法人员互通双方业务，然后在此基础上按照招聘公务员的方式招收所需人才。同时，考虑到综合行政执法机构与海事、渔监有着密不可分的工作关系，也可探索建立长效的用人机构，加强与海事、渔监两部门的执法人员轮岗制度。至于在队伍规范化建设上，与其他行政执法机构一样，应建立健全执法人员职业培训、执法监督、错案责任追究、执法责任评议考核和末位淘汰等制度，通过制度保障和机制约束，不断提高执法人员的综合素质。
综合性港口水上交通安全行政综合执法模式的构建是一项较为复杂的跨部门系统工程，而这方面的理论研究国内尚少，更无可借鉴的实践加以论证，且由于笔者水平有限，本文所述有不妥之处在所难免，恳请专家、同行批评指正。
参考文献：
1、关保英著：《行政综合执法研究》，《政府法制研究》2002年第1期(总第113期)。
2、朱晓明、余国强著：《论相对集中行政处罚权》，《中共杭州市委党校学报》2003年第1期。
3、廖国祥、肖慧芳著：《相对集中处罚权制度若干问题的思考》，网络论文。
4、焦永科著：《国外海上执法力量的体制和职责》，《中国海洋报》2006年7月10日版。
作者单位：张宇杰：宁波海事局，处长助理、工程师；
王继荣：宁波海事局，副处长、工程师。