广西金秀瑶族自治县人大常委会


金秀瑶族自治县旅游管理条例


（2002年3月17日自治县第十二届人民代表大会第四次会议审议通过， 2002年7月27日广西壮族自治区第九届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准）

第一条 为了保护和合理开发利用旅游资源，规范旅游行业管理，促进金秀瑶族自治县（以下简称自治县）旅游业的发展，根据国家有关法律、法规，依照自治县实际，制定本条例。
第二条 凡在自治县境内从事旅游资源保护、开发利用、旅游经营、旅游监督管理以及进行旅游活动的单位和个人，均应遵守本条例。
本条例所指的旅游资源是指具有观赏和游览价值，可以为发展旅游业开发利用，并能产生经济效益和社会效益的自然景观、人文景观和民俗风情等。
第三条 自治县把旅游业纳入国民经济和社会发展计划，制定优惠政策，采取有效措施引导和加大对旅游业的投入，加强旅游基础设施建设，改善旅游环境，鼓励和扶持旅游业的发展。
第四条 自治县人民政府制定旅游资源开发总体规划，由自治县旅游行政主管部门会同有关职能部门组织实施。
旅游资源开发总体规划必须符合自治县旅游业发展总体规划、土地利用总体规划、城乡建设总体规划、自然保护区规划、森林公园和风景名胜区规划、水资源综合规划及文物保护的要求，保持自然景观的原始风貌，突出民族特色，维护生态平衡。
任何单位和个人不得擅自改变已批准生效的旅游资源开发总体规划。确需改变的，要经原批准机关同意，并按规定报上级有关部门备案。
第五条 新建、改建、扩建旅游景区、景点项目，应当符合自治县旅游资源开发总体规划，经旅游行政主管部门同意，按照有关规定审批立项。
第六条 自治县旅游行政主管部门负责本行政区域内旅游业的管理工作。自治县各有关行政管理部门应当配合旅游行政主管部门做好旅游管理工作。
第七条 旅游资源的开发，必须坚持统一规划、合理开发、严格保护、突出特色、科学管理、可持续发展的原则。
第八条 国内外投资者投资开发旅游资源、建设重点旅游景区、景点和旅游设施并从事经营活动的，自治县在土地使用和地方企业所得税等方面给予照顾。具体办法由自治县人民政府制定。
第九条 自治县人民政府应把旅游发展资金列入年度财政预算，并多渠道筹措资金，专项用于发展旅游业。
第十条 自治县在开发建设景区、景点时，应当考虑当地群众的利益。景区、景点所在地的群众，要从整体利益和长远利益的大局出发，积极支持景区、景点的建设和管理工作。
第十一条 在自治县规划开发或已开发的旅游景区内，禁止违法砍伐林木、采挖风景树、捕猎野生动物、采集各种植物标本、种植作物、放牧、取土采石以及其它破坏或污染景区的行为。
第十二条 凡在自治县境内开办的旅游服务行业和在旅游景区设置的服务项目，须经自治县旅游行政主管部门审批，并领取《旅游经营许可证》。
第十三条 凡具备接待游客条件的旅游景区、景点，应当设立管理机构，制定管理制度，负责景区、景点的保护、建设和游客安全、环境卫生、治安、商业等服务管理。
第十四条 自治县对旅游景区、景点实行定级管理制度。由旅游行政主管部门会同有关部门根据景观内容、建设规模、接待规模、服务质量、管理水平、治安、卫生状况及观赏、文化、科学价值等方面的条件，对本地旅游景区、景点的等级提出申请，经上级主管部门审定批准后，向社会公告。
第十五条 导游员（含兼职导游员）必须经过导游员资格培训考试，获得国家或自治区旅游行政主管部门发给《导游人员资格证》和《导游证》，方可从事导游服务工作，导游员必须持证上岗。
旅行社、旅游公司不得聘用或委派无《导游人员资格证》、《导游证》的人员从事导游服务工作。
第十六条 旅游从业人员必须遵守职业道德，不得索要小费、收受回扣。
第十七条 旅游经营者应当执行国家、自治区和自治县有关旅游安全管理的规定，建立安全管理责任制，保障旅游者的人身、财物安全。
第十八条 自治县人民政府应重视挖掘利用民族特色的人文旅游资源，发展民族特色的旅游商品，拓宽旅游市场。
第十九条 违反本条例第十一条规定的，视情节轻重，由有关行政管理部门依照有关法律、法规给予处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条 违反本条例第十二条规定的，由自治县旅游行政主管部门予以警告并责令改正，情节严重的，处以100元以上5000元以下的罚款。
第二十一条 违反本条例第十五条第一款规定的，由自治县旅游行政主管部门予以警告，仍不改正的，责令其改正并处以200元以下的罚款。违反第二款规定的，由自治县旅游行政主管部门予以警告并责令改正，情节严重的，处以1000元以上10000元以下的罚款;拒不改正的，由发证机关吊销其《旅游经营许可证》。
第二十二条 违反本条例第十六条规定的，由自治县旅游行政主管部门责令其改正，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款。
第二十三条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。当事人逾期不申请复议、不起诉，又不执行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十四条 自治县旅游行政主管部门的工作人员违反本条例的，由其所在单位或者有关主管部门给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十五条 对违反本条例的行为，国家法律、法规已有明确处罚规定的，按有关规定处理。
第二十六条 本条例由自治县人民代表大会常务委员会负责解释，报自治区人民代表大会常务委员会备案。
本条例的具体实施办法由自治县人民政府制定。
第二十七条 本条例经自治县人民代表大会通过，报自治区人民代表大会常务委员会批准，自公布之日起施行。



我国现行民事诉讼法对于非诉讼当事人的权利救济主要是规定了第三人制度、执行程序中案外人异议制度和案外人申请再审制度，其中第三人制度属于一种事前救济，案外人异议制度和案外人再审制度则是一种事后救济。去年新修订的民事诉讼法规定了第三人撤销制度，指无独立请求权的第三人和有独立请求权的第三人，非基于本人的原因未参加诉讼，法院基于本诉当事人的意思表示作出裁判后，由于受到判决既判力的约束，导致其民事权益受到损害，从而为其提供一种事后救济。


一、第三人撤销之诉之适用程序问题

第三人撤销之诉作为一种非常的救济程序，对原判的裁判文书的既判力产生影响，必须在注重维护第三人权益和司法权威之间寻求利益的平衡点。

1.立案阶段。

一般民事诉讼立案需具备四个条件：适格的原告，明确的被告，具体的诉讼请求、事实和理由，主管和管辖必须正确，而且此阶段的审查只是一种形式的审查，即当事人提供的证据材料满足上述四个条件时必须立案，依照现阶段的人民法院审判管理流程的设置，此阶段都是由立案庭审查处理。案外人申请再审的程序比较严谨，除了证明符合立案条件之外，应该对于原裁判文书确有错误之处提出证明，而依照审判流程设置的程序来看，往往会由院长提请审判委员会讨论后决定是否再审。程序设置的不合理，往往会导致利益分配的不均衡。第三人撤销之诉和案外人申请再审，都是通过诉讼程序撤销原生效的法律文书的一种程序设置。因此，建议第三人撤销之诉在立案阶段的程序应当参照当事人申请再审的程序设置，由院长提交审判委员会讨论决定，同时，该审查也应采实质审查的原则，即一方面第三人要证明其因不能归责于本人的事由未参加诉讼，另一方面提供足够的证据达到让法院对其原来作出生效的裁判文书产生合理怀疑的程度，防止第三人撤销之诉演变成一种恶意诉讼，背离该程序的设置目的。

第三人撤销之诉案件立案受理后，本诉的裁判文书的执行是否应中止？笔者认为，为了防止本诉当事人通过与第三人恶意串通提起第三人撤销之诉，从而达到阻碍执行、转移财产的目的，不应停止本诉的执行。当然，若第三人提供担保的情况下，可以中止执行。但申请执行人提供担保，要求继续执行的，法院应该予以继续执行。

2.审理阶段。

因为第三人撤销之诉是适用普通程序来审理，依照现行的法院管理流程设置，笔者倾向于适用审判监督程序审理流程的设置，由负责再审的部门来审理第三人撤销之诉，同时应该另行组成合议庭进行审理，当然，第三人撤销之诉毕竟采用的是一审普通程序，只要符合人民陪审员参加诉讼的案件，合议庭应该吸收人民陪审员参加诉讼，这是一审程序的特点，也是司法民主和司法透明的必然要求。第三人撤销之诉作为一种特殊的事后的救济程序，必然要遵守民事诉讼的处分原则和辩论原则等基本原则，也就是撤销之诉应该采用有限审查原则，只应就当事人申请撤销的部分来审理，而不必要采用全面审查原则，对于整个民事争议的处理是否正确进行处理，但若第三人申请撤销的部分和本诉密不可分，只能是撤销全部判决。值得注意的是，当第三人提起的撤销之诉和本诉相互独立时，发现本诉错误，该如何处理。笔者倾向于仍然只是对第三人申请撤销的部分进行审理。如果本诉中存在损害国家利益和集体利益抑或其他第三人利益的情形，可在第三人撤销之诉审理完毕后，另行由法院院长提请审判委员会会讨论后作出是否按照审判监督程序处理的决定。

3.裁判阶段。

针对第三人的请求，应该撤销、部分撤销或者全部驳回诉讼请求。但该以何种形式作出裁判，依照四川省高级人民法院发布的裁判文书格式规范来看，撤销本诉的判决、调解、裁定均是以判决的形式全部撤销或者部分撤销，或者驳回诉讼请求。民事诉讼法明确规定，第三人提起撤销之诉的范围系发生法律效力的判决书、裁定书和调解书。这就会出现以判决的形式撤销裁定书、调解书的情形。但是反观民事诉讼法二审程序中裁判部分之规定：“第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；……”即对于判决的撤销应使用判决，对于裁定的撤销应适用裁定，判决是法院对于民事实体权利义务审查后作出的一种裁判，而裁定是为解决民事诉讼中的一些程序问题和部分实体问题而适用的一种文书形式，以实体判决来撤销程序上的裁定似有不适。另外，笔者认为对于第三人撤销之诉应由审判委员会讨论后作出是否立案的决定，故第三人撤销之诉的判决原则上也应该提起审判委员会讨论决定，而不应该仅有合议庭的评议。

4.撤销之诉的效力。

关于第三人撤销之诉是类似再审程序一审终审还是和一审普通程序一样，具有可上诉性，依照第三人撤销之诉采取的一审普通程序，其意见应该是认可第三人撤销之诉的可上诉性。其法理依据在于该诉讼对于第三人属于第一次司法救济，不应该限制其上诉的权利。由此产生另外一个问题，本诉的当事人是否也具有上诉的权利。有观点认为，本诉的当事人在原审判决作出后，不管其是否出于虚假诉讼的目的，均已经放弃上诉的权利，基于此种情形，第三人撤销之诉中不应该再一次赋予上诉权利。也有观点认为，第三人撤销之诉对于本诉当事人也是属于新的诉讼，基于民事诉讼双方的权利平等的原则，也应该赋予其上诉的权利。笔者认为，本诉当事人上诉的前提是审理撤销之诉的法院支持了当事人的请求，此时，可以初步认定当事人具有通过恶意诉讼或者虚假诉讼，侵害到第三人的利益的恶意，不应该再赋予其上诉的权利，否则，将导致纠纷无止无休，严重损害司法的权威性和公信力。


二、第三人撤销之诉、案外人异议和案外人再审竞合时的处理

　 首先，应明确第三人撤销之诉在整个民事诉讼程序中的位置，其规定在民事诉讼法的总则中，而非一审程序、二审程序、再审程序和执行程序中，其存在自身独立的程序价值，独立于各类程序，可以视为和再审程序相互平行的一种救济制度，通过上面的分析可以看出，第三人撤销之诉应具有上诉审和再审两种程序的特点，有限审查、部分终审和应以判决、裁定的形式撤销原判决、裁定等二审程序的重要特点；但同时在立案阶段应该采严格审查原则，有需要审判委员会的讨论决定等审判监督程序的程序特点。

在明确第三人撤销之诉的独立的程序价值意义后，对于其竞合时的处理，则可以迎刃而解。笔者认为，在法院作出的裁判文书生效后，对于可能侵害其合法权益的，第三人可以主张撤销之诉，也可以作为案外人向上一级人民法院申请再审，其选择权在于第三人，这是以当事人意思自治为主的民事诉讼的本质决定的，但在尊重当事人意思自治的同时，要保障法院审判权的行使。同时，为了避免第三人（案外人）权利的滥用，应该明确，无论是第三人（案外人）依据其意志选择后抑或是法院依职权作出程序选择后，都不应该准许其具有变更的权利。

若第三人（案外人）未同时提起撤销之诉和案外人再审，当某一程序终结后，其基于相同理由或者不同理由是否可以再一次主张另一种救济程序？笔者认为，若第三人基于某一事实或者理由申请撤销之诉，被法院裁定驳回起诉或者判决驳回诉讼请求后，若基于相同的事实理由在其后主张案外人申请再审，法院直接裁定不予受理，且是终审裁定，不再享有对裁定不予受理的上诉权利。但若基于不同的事实或者理由又该如何处理？笔者认为，基于上面的分析，第三人申请撤销之诉和案外人申请再审是两种相互独立的程序，不存在先后的程序选择也不是一种非此即彼的程序，同时第三人撤销之诉和案外人申请再审均是一种有限审查原则，不得随意扩大或者变更审查范围。基于此，如果第三人（案外人）基于不同的事实和理由，符合第三人撤销之诉和案外人申请再审的请求，法院应该予以受理。

第三人提起撤销之诉后，被法院依法驳回诉讼请求或者裁定驳回起诉后，第三人（案外人）在执行的过程中提出执行异议，法院该如何处理？笔者认为，关键是看第三人（案外人）提出异议的事实和理由是否相同。若基于不同的事实和理由，法院应该予以处理，基于程序设置目的不同，同时第三人撤销之诉和案外人异议在程序设置上和审查处理的不同，法院应该受理并进行审查，符合条件的，按照执行程序中案外人异议的规定处理。

当事人基于相同的事实和理由是否可以先后主张两次第三人撤销之诉、案外人异议或者案外人申请再审？笔者认为，基于一事不再理的基本原则，对于第二次提起的，法院均不应该予以处理，否则，第三人（案外人）有违法利用救济权利之嫌，损害生效裁判文书的权威性和司法公信力，而如此主张权利救济本身就难逃恶意诉讼之嫌。


（作者单位：四川省邛崃市人民法院）