我国缓刑制度的改革与完善

长泰县人民法院 王建军


缓刑，是附有一定条件，暂缓执行刑罚或不执行原判刑罚的一种制度。通常适用于判处短期剥夺自由的犯罪。最初采用缓刑的是1870年北美波士顿的缓刑法。该法规定只适用于少年犯罪，后为马萨诸塞州采用，扩大适用于一般犯人。1889年布鲁塞尔国际刑法会议通过决议，将缓刑作为适用于一切犯罪的制度，各国相继采用。缓刑有两种制度：一种是把缓刑权掌握在行政部门，称为行政制；一种是掌握在司法部门，称为司法制。司法制的又有两种情况，一种是缓宣告，另一种是缓执行。
我国刑法中的缓刑，采用的是司法制的缓执行制度。指人民法院对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，认为暂不执行原判刑罚，确实不致再危害社会的，在一定考验期内，暂缓执行原判刑罚的制度。缓执行制度在实践中对教育改造罪犯，使之改过自新，预防重新犯罪，维护社会稳定等方面发挥了重大作用。然而，缓执行制度在司法实践中存在着种种具体问题，难以达到缓刑的真正目的，确有必要进行改革和完善。笔者认为，应结合我国的司法实际，采用暂缓量刑制度，以暂缓量刑来替代现行的暂缓执行。
一、暂缓量刑的定义及特点
暂缓量刑，也称为缓量刑，是指对触犯刑律，经法定程序确认已构成犯罪、应受刑罚处罚的行为人，先行宣告定罪，暂不予以量刑，由特定的考察机构在一定的考验期限内对罪犯进行考察，并根据罪犯在考验期间内的表现，依法决定是否适用具体刑罚的一种制度。
暂缓量刑的特点：①对被告人有罪宣告。被告人的行为经人民法院审理后认为符合犯罪构成要件的，应当作出有罪宣告。缓量刑不同于缓宣告制度，缓宣告，是对有悔改希望的人犯暂时不作刑的宣告，在一定期间内，如果没有新罪就不再作有罪的判决。缓量刑是以宣告行为人有罪为前提，而不是不作有罪判决，更能体现罪行法定原则。②对被告人暂不处于刑罚。缓量刑只作有罪宣告，而不同时判处具体刑罚。缓量刑不同于缓执行制度，缓执行，是人犯受刑罚宣告后于一定期限内附条件地暂缓执行。缓量刑是暂缓适用刑罚，而不是暂缓刑罚的执行。③考察监管机构和人员健全。对暂缓量刑的人员，由设置的专门机关负责监管，并由专职的考察官进行考察。④考察监管程序规范。对暂缓量刑人员的监管考察，按照规范的程序进行，职能部门各司其职，相互配合，相互制约。采用暂缓量刑制度，能够真实体现惩办与宽大相结合的政策，避免现行缓执行制度存在的弊端，更好地发挥缓刑制度的作用。
二、暂缓量刑的适用对象。
我国现行适用缓刑的条件有三：其一是被判处拘役或者三年以下有期徒刑；其二是犯罪分子确有悔改表现，法院认为不关押也不致于再危害社会；其三是罪犯不属累犯。也就是说，适用缓刑是在犯罪分子已经被判处刑罚的前提下，再考虑犯罪分子的悔罪表现，认定其放在社会上是否确实不致再危害社会，决定是否执行刑罚。如何准确把握适用，关键在于怎样来认定已被判刑的罪犯"确实不致再危害社会"。审判实践中，是否适用缓刑完全由人民法院作出决定，由于"确实不致再危害社会"没有统一的考量标准，因而有的考虑被告人犯罪的情节和案发后的悔罪表现、受害人的态度等等，在认定悔罪表现方面也大都将被告人是否具有法定从轻情节（如自首、立功、从犯、未成年人）、是否退脏退赔或赔偿受害人损失、是否缴纳罚金等作为考量因素，有的甚至将被告人不适宜监禁的因素（如疾病）、家庭因素（如需赡养老人、抚养子女）等一些与被告人相关联的不合法的客观因素作为适用缓刑因素考虑。只注重被告人的悔罪主观意识，缺乏对被告人的平时表现的调查了解，忽略了对适用缓刑罪犯的监管、帮教、改造等客观条件的考虑。正因如此，有些被告人亲属为了能使被告人适用缓刑，免受监禁，表示愿意多交罚金、多赔偿损失，以金钱的付出来体现被告人的悔罪态度，以至使之成为缓刑的交换条件；有些单位组织出于被告人亲属的种种关系，碍于情面，不切实际地乱出证明，一概证明被告人表现良好；有的帮教组织也停留在纸面上，形同虚设，少数帮教成员甚至不知道被帮教的对象；等等。这些现实存在的情况，并不能表明被告人悔罪的真实性，也不能如实反映适用缓刑的客观条件，给法官提供了种种假象，导致了法官在考虑对被告人适用缓刑时出现偏差。因此说，对被告人归案后是否诚心悔过，适用缓刑是否确实不致再危害社会，实质上都处于一种不确定状态，有待在日后的考察中予以确定。而现行的缓执行制度将这种待定状态交由法官提前认定，确实难于准确把握，以至缓刑期间重新犯罪的时有发生，有的甚至是报复性犯罪。也容易导致法官滥用职权，盲目地适用缓刑，造成重罪轻判，使得某些罪犯逃避了应得的惩罚，有损法律的严肃性。
笔者认为，应对现行缓刑适用条件加以修改完善，规定为：暂缓量刑的适用必须同时具备以下三个条件：㈠所犯罪行属非恶性犯罪，可以判处三年以下有期徒刑或者拘役。㈡具有下列情形之一的：①过失犯罪的；②犯罪后有自首、立功表现的；③从犯、协从犯，犯罪情节轻微的；④未成年人或者精神障碍的；⑤赔偿被害者的损失或者被害人请求免予处分的；⑥属初犯、偶犯，因判刑失业，家属无人抚养，陷于失学，受馁状态的；㈢未受过刑罚处罚，未因同种行为受过劳动教养或者三次以上治安处罚的。
对缓刑的适用条件进行完善的理由。一是属恶性犯罪的，即使依法可以判处三年以下有期徒刑，也不能适用缓量刑。这是由犯罪性质所决定，恶性犯罪的社会危害性大，历来是重点打击的对象，行为人参与了恶性犯罪，说明其主观恶性较大，存在较大的危险隐患，适用缓量刑放在社会上考察，不利于打击犯罪。二是将适用条件具体化加以明确规定，易于把握。能够准确界定适用范围，防止滥用缓刑，并且能够把罪犯是否"再危害社会"这种不确定状态在考验期间得以实际考察证实，既可以对那些确已改过的罪犯，给予重新做人的机会，体现宽大政策，也可以使那些弄虚作假、无心悔过的罪犯得到应有的法律制裁，维护法律的尊严。三是将现行只有累犯不能适用缓刑的限制，扩大为"未受过刑罚处罚，未因同种行为受过劳动教养或者三次以上治安处罚"，能更有效地发挥刑法的威慑力。行为人因违法行为受过刑罚处罚、劳动教养或者治安处罚后，理应吸取教训，引以为戒，真心改过，若再犯犯罪或者再实施同种违法行为的犯罪，说明了行为人并无悔过之意，这就有必要进行强制性的改造，不能只强调教育而忽略了惩罚。
三、暂缓量刑监管考察的机构设置及管理
根据《刑法》第76条规定："被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合"。我国现行缓刑的监管机关是公安机关，缓刑犯的所在单位或者基层组织只是配合公安机关实施监管。目前尚没有对考察的具体操作程序、方法作出统一规定。在司法实践中，由于监督机关设置不合理，监管考察没有衡量标准，监管考察程序无章可循，诸多方面的原因，导致了对缓刑犯的监管流于形式，甚至监管失控。主要原因是：公安机关所承担的任务繁重，警力不足，不能有效地实施监管考察；监管考察工作在业务上与公安机关的业务并无实质联系，公安干警及缓刑犯的所在单位或者基层组织的人员缺乏专业监管考察素质。表现为：①监管机关的工作制度缺乏具体的操作规则。由于在对缓刑犯的监管交接上没有明确的规定，法院宣告缓刑的判决生效后，有的执行通知书不能及时送达执行机关，有的缓刑犯属异地公安机关管辖，执行通知书则送达当地公安机关造成对缓刑犯的监管交接脱节。②监管组织设置不合理、不规范。公安机关大都没有设置专职的监管人员，单位或基层组织多数也是由临时抽调人员组成，所组成的帮教监管组织只表现在纸面上，监管考察人员缺乏专业经验和责任心，造成对缓刑犯的监管不严、监督不力、考察监督松懈，有的还处于失控状态。监管考察人员随意组合，也没有组织任何培训，缺乏应有的素质，无法对缓刑犯实施有效的监督考察。③监管措施不健全，目前尚未有规范的、可操作的规定，不利于监管工作的开展。④监督机关对缓刑犯监管考察的监督流于形式。监督机关难以及时掌握对缓刑犯的考察情况，进行有效监督。⑤
笔者认为，对暂缓量刑罪犯监管考察的机构设置，应当设立专门考察管理机构（组成方式），制定规范的考察管理工作制度，由具备一定素质的社工人员作为缓刑考察官，具体负责对缓刑犯的监管考察工作。由检察机关作为暂缓量刑罪犯的监督机关，负责对缓刑犯的考察情况进行监督。人民法院决定对罪犯适用暂缓量刑后，由检察机关通知考察机构，并办理暂缓量刑罪犯的交接手续，考察机构应指派具体缓刑考察官，并报检察机关备案。缓刑考察官应采取"一对一"的跟踪帮教管理，并以考察机构的名义定期向检察机关报告考察情况。检察机关根据考察机构提出的考察情况报告，及时对暂缓量刑罪犯的处理向人民法院提出具体建议，由人民法院作出裁决。
四、暂缓量刑罪犯的处理
根据《刑法》第76、77条的规定，我国现行缓刑制度对缓刑犯的考察和处理有三种情况：①被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，如果没有本法第77条规定的情形，缓刑考验期满，原判的刑罚就不再执行，并公开予以宣告。②被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内犯新罪或者发现判决宣告以前还有其他罪没有判决的，应当撤销缓刑，对新犯的罪或者新发现的罪作出判决，把前罪和后罪所判处的刑罚，依照本法第69条的规定，决定执行的刑罚。③被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定，情节严重的，应当撤销缓刑，执行原判刑罚。对于缓刑犯在缓刑考验期限内犯新罪或者发现判决宣告以前还有其他罪没有判决的、违反法律和行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定，情节严重的，应当撤销缓刑，进行审判或执行原判刑罚，对此没有争议。存在的不妥之处有：㈠规定缓刑犯在缓刑考验期限内如果没有前述情况，缓刑考验期满，原判刑罚就不再执行。刑罚是国家为惩罚犯罪而创制的，由专门的国家机关对犯罪分子适用的强制方法。刑罚是犯罪的法律结果，一经作出就必须执行，只是执行的方法可有所不同而已。缓执行也只是暂缓执行原判刑罚，而不应当是不执行刑罚。"原判刑罚不再执行"的规定与刑罚的本质及其强制性是不相容的。㈡不再执行原判刑罚由公安机关宣告。对罪犯的刑罚由人民法院作出，公安机关作为刑罚的执行机关，依据人民法院的生效判决和执行通知书，对罪犯执行刑罚，非经法定的程序，无权改变刑罚的内容。对缓刑犯，公安机关只是缓刑犯的监管考察机关，对缓刑犯考验期满后是否执行原判刑罚，仍需由有权作出刑罚处罚决定的机关决定，不应由公安机关作出决定。况且在实践中，"原判刑罚不再执行"没有统一的法律文书和宣告方式，致使多数公安机关实质上没有进行宣告，缓刑犯也未能得到"原判刑罚不再执行"的有效凭证，处于一种茫然状态。
笔者认为，采用暂缓量刑制度，对符合现行"原判刑罚不再执行"条件的罪犯，可以适用免予刑事处分的方法处理，即将"原判的刑罚就不再执行"的规定，修改为"免予刑事处分"。免予刑事处分是对构成犯罪的人只定罪不判刑，是有罪不罚。由于被宣告暂缓量刑的罪犯，在考验期间已实际悔罪改过，已经达到了刑罚的目的，对其再科以刑罚就没有实际意义了。适用免予刑事处分，这样既可以体现惩罚与教育相结合的方针，也可以避免作出刑罚处罚而不执行的状况，以维护刑罚的严肃性。具体的操作程序为：由考察机构对暂缓量刑罪犯在考察期间的表现向检察机关提出考察报告，由检察机关进行核实，将刑罚处罚建议权（量刑建议权）交由检察机关行使，向人民法院提出处理意见，由人民法院分别不同情况作出裁判。①对在考验期限内犯新罪或者发现判决宣告以前还有其他罪没有判决的，应当撤销考察，依照法定程序进行审理，对新犯的罪或者新发现的罪作出判决，并对前罪作出具体刑罚处罚，把前罪和后罪所判处的刑罚，依照刑法第69条的规定，决定执行的刑罚。②对在缓刑考验期限内，违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定，情节严重的，应当撤销考察，作出具体刑罚处罚。③对在考察期间实施与前罪同种性质的违法行为，需要被治安处罚或者劳动教养的，由检察机关分别不同情况提出处理意见。既可以建议撤销考察，作出具体刑罚处罚，也可以建议直接作出治安处罚或者劳动教养。④对没有上述情形的，由人民法院作出判决，免予刑事处分。法律规定需要判处罚金的，应当一并作出判决。
总而言之，对现行缓刑制度进行改革与完善，设置专门的监督考察机构，配备专职缓刑考察官，建立健全的缓刑考察规章制度，规范缓刑考察处理程序，将能充分体现缓刑制度的功能，避免弊端，更好地发挥缓刑的真实效用。

参考文献：
①《中国新刑法学》肖扬主编 中国人民公安大学出版社 第177页
②《刑法学全书》上海科学技术文献出版社 第41页
③《中国大百科全书》法学 中国大百科全书出版 第287-288页
④《缓刑犯考察监督有待完善》 朱润发 法制日报


广东省韶关市人民政府办公室


批转市建设局《关于贯彻落实<韶关市区廉租住房保障实施办法>、<韶关市区经济适用住房管理实施办法>的工作方案》的通知
(韶府办〔2008〕320号)


浈江、武江区人民政府，市府直属和中省驻韶有关单位：

市建设局《关于贯彻落实<韶关市区廉租住房保障实施办法>、<韶关市区经济适用住房管理实施办法>的工作方案》已经市政府同意，现转发给你们，请认真按照执行。



韶关市人民政府办公室

二○○八年十二月三十日



关于贯彻落实《韶关市区廉租住房保障实施

办法》、《韶关市区经济适用住房

管理实施办法》的工作方案



为规范市区住房保障工作，扎实有效地推进市区住房保障体系建设，切实解决市区低收入家庭住房困难问题，现就贯彻落实《韶关市区廉租住房保障实施办法》、《韶关市区经济适用住房管理实施办法》，提出如下工作方案。

一、组织领导和工作职责

“市区解决城市低收入家庭住房困难工作领导小组”负责协调解决住房保障工作中的重大问题，领导小组下设的办公室负责日常的组织实施工作，办公室设在市建设局。

市民政局负责低收入家庭的认定工作，对申请廉租房保障和经适房供应对象分别出具家庭收入证明。

市财政局负责保障性住房建设资金的筹措，安排住房保障工作日常办公经费。

市城乡规划局负责廉租住房和经济适用住房配建的规划和项目选址工作。

市国土资源局负责廉租住房和经济适用住房建设项目的土地供应安排。

市建设局负责廉租住房和经济适用住房建设项目的统筹管理工作，以及对街道办（镇政府）上报的、申请廉租住房和经济适用住房的低收入家庭住房条件的调查核实、公示工作。

市住房保障中心负责廉租住房分配管理和租赁补贴发放管理的具体实施工作，以及经济适用住房的筹建和销售等工作。

街道办（镇政府）负责对居委会上报的、申请廉租住房和经济适用住房的低收入家庭情况复核、公示工作。

居委会负责对申请廉租房和经济适用住房的低收入家庭的资料受理和调查评议工作。

市发改、监察、物价、金融、税务等部门和浈江、武江区政府按照职责，负责与廉租房保障和经济适用房立项、分配、供应及监管协调的相关工作。

二、实施范围及保障对象

按照《韶关市区廉租住房保障实施办法》、《韶关市区经济适用住房管理实施办法》确定的范围具体实施。

廉租住房保障对象的家庭收入困难标准，指低于市区最低生活保障线的150%以内；经济适用住房供应对象的家庭收入困难标准，指低于市区最低生活保障线的300%以内。住房困难标准指人均套内建筑面积低于10平方米。

凡纳入了公房拆迁改造安置范围、且无其他自有产权房屋的市属“双退企业”职工，可享受经济适用住房待遇。

三、保障方式和保障标准

廉租住房保障方式实行租金补贴和实物配租相结合。实行租金补贴的，按照现有住房面积与保障面积标准的差额、每平方米租赁住房补贴标准确定；实行实物配租的，配租面积标准按现有家庭成员人均10平方米以上，单套建筑面积控制在50平方米左右。

经济适用住房统一由市住房保障中心按限定的价格，向符合经济适用住房购买条件的低收入家庭出售。单套建筑面积控制在65平方米以内。

四、工作流程

（一）申请廉租房和经济适用房的家庭，凭相关证件向社区居委会提出书面申请。

（二）社区居委会对申请家庭情况进行入户调查和广泛征求居民意见，然后报街道办事处审核。

（三）街道办审核公示后将符合条件的申请对象报市建设局。

（四）市建设局对申请人的住房情况进行调查核实后，对符合条件的予以公示，作为住房保障对象予以登记，根据申请人的收入水平、住房困难程度和申请的时间顺序等，确定相应保障方式实施保障。

（五）廉租房住房配租工作每半年进行一次，其中每年上半年1至5月和下半年的7至11月为申请阶段，6月和12月为调查审批阶段。

经济适用住房的销售，视房源的筹建情况适时公布申请和审批时间。

五、方法步骤

（一）出台办法，制定标准。今年年底前市民政局要出台市区低收入家庭认定办法，以规范廉租住房和经济适用住房保障中低收入家庭资格认定程序，使我市市区廉租房和经济适用房的申请工作可顺利开展。

（二）培训人员，依规操作。12月底之前，市建设局与区政府联合组织市区各街道办事处（镇政府）和居委会负责住房保障工作的人员进行学习和培训，学习《韶关市区廉租住房保障实施办法》、《韶关市区经济适用住房管理实施办法》，重点对申请、调查、核定、审查、公示等重要环节进行培训，要求熟悉政策，准确把握操作流程。

（三）分清类别，实施保障。从2009年1月起，各街道办（镇政府）、居委会按照《韶关市区廉租住房保障实施办法》、《韶关市区经济适用住房管理实施办法》的规定受理、审查“两房”申请，对不同类别住房困难家庭分类实施住房保障。

六、几点要求

（一）高度重视，提高认识。各部门和单位要高度重视住房保障工作，关注民生，认真贯彻落实《韶关市区廉租住房保障实施办法》、《韶关市区经济适用住房管理实施办法》，为改善民生、建设和谐韶关做出贡献。

（二）明确任务，落实责任。各相关部门要按此《工作方案》比照本部门的工作责任，建立工作责任制，落实机构和人员，依法依规，各司其职，稳步推进我市住房保障工作，严格执行有关政策法规和纪律，决不允许推诿、拖沓、不作为等行为。

（三）精心组织，主动协调。各有关部门要增强责任意识，加强协调，通力合作，真抓实干，及时研究解决工作中暴露出的矛盾问题，确保我市的住房保障相关政策能落到实处。

（四）统筹安排，落实经费。住房保障是政府的一项公共职能，市财政要给予足够的经费支持，将住房保障审批工作经费纳入年度预算安排，确保住房保障审批工作顺利进行。

（五）多种措施，加强宣传。市住房保障部门要采取多种措施，加强宣传工作。通过电视台、广播、报纸等宣传媒体，大力宣传《韶关市区廉租住房保障实施办法》、《韶关市区经济适用住房管理实施办法》，让政府的住房保障政策家喻户晓，使群众全面了解住房保障的相关政策规定，为住房保障工作的顺利推进营造良好的舆论氛围，奠定良好的群众基础。