江苏省人大常委会


南京市城镇公有房屋管理条例（修正）
江苏省人大常委会


（1994年5月26日江苏省南京市第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议制定 1994年9月3日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第九次会议批准 根据1997年7月30日南京市第十一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过、1997年8月
29日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准的《关于修改〈南京市城镇公有房屋管理条例〉的决定》修正）

第一章 总 则
第一条 为加强城镇公有房屋管理，保障房屋产权人、经营人和使用人合法权益，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内国有土地上的公有房屋。
第三条 本条例所称公有房屋，系指国有和集体所有的房屋及其附属设施。
国家直接管理的公有房屋为直管公房；国家授权全民所有制单位管理的公有房屋和集体所有制单位自行管理的公有房屋为自管公房。
第四条 国家机关、社会团体、企业事业单位及军队管理的国有房屋属于国家财产，由国家授权的单位（以下简称产权人）依法行使经营和管理的权利，并承担相应的义务。
集体所有的房屋，由集体组织（以下简称产权人）依法行使经营和管理的权利，并承担相应的义务。
公有房屋产权人同时享有相应的土地使用权。
第五条 南京市房产管理局（以下简称市房管机关）是本市公有房屋的行政主管部门。
区、县房产管理机关（以下简称区、县房管机关）是本区域内公有房屋的行政主管部门，业务上受市房管机关指导。
第六条 公有房屋的经营和管理，应当逐步实现社会化、专业化。
直管公房产权人应当委托经营房屋的专门机构经营管理房屋；自管公房产权人可以自行管理或者委托经营房屋的专门机构经营管理房屋。
经营房屋专门机构的设立，必须向市、县房管机关办理资质审批手续。

第二章 产权管理
第七条 公有房屋实行产权登记制度。
公有房屋产权人，应当向市、县房管机关申请产权登记，经审查确认后，领取《房屋所有权证》。
共有房屋产权人应当共同申请产权登记，经审查确认后，领取《房屋共有权证》。
第八条 公有房屋产权、他项权的权证管理，实行定期验证制度。
第九条 公有房屋产权的转移、房屋状况变动或者灭失，房屋产权人应当在规定期限内，向市、县房管机关办理房屋产权转移、变更或者注销登记。
第十条 公有房屋设定抵押等他项权利的，权利人应当会同房屋产权人向市、县房管机关申请他项权利登记，经审查确认后，领取《房屋他项权证》。
第十一条 禁止冒领、涂改、伪造《房屋所有权证》、《房屋共有权证》、《房屋他项权证》。
遗失房屋权证的，应当向房管机关申请补发。

第三章 产业管理
第十二条 公有房屋管理应当建立全市统一的统计表报制度。房屋产权人或者经营人应当建立相应的产业管理档案。
第十三条 产权人接管公有房屋，应当审核产权、技术资料，按房屋接管验收标准履行接管验收手续。未办理接管验收手续的房屋不得交付使用。
第十四条 公有房屋产权人、经营人和使用人对房屋负有保护责任。不得从事有碍房屋安全、影响房屋正常使用的活动。
任何使用单位和个人不得擅自拆改房屋结构及其设备设施。确需拆改的，必须事先书面申请报经房屋产权人或者经营人同意。涉及对房屋进行改建、扩建、加层、搭建和影响房屋外形的，必须按有关规定到房产、规划等有关部门办理审批手续。
第十五条 城市建设需要拆迁公有房屋的，必须按城市拆迁管理有关规定签订协议，予以补偿。
第十六条 利用公有房屋设置广告及其他设施的，必须事先征得房屋产权人或者经营人同意，并落实安全措施。
第十七条 公有房屋的共用庭院和附属用地，未经房屋产权人同意，任何单位和个人不得侵占和改变用途。
第十八条 公有房屋管理范围内的道路和绿化、管线、环卫等附属设施，任何单位和个人不得侵占和损坏。
确需拆除、迁移或者增设的，应当按有关规定办理审批手续。

第四章 交易管理
第十九条 公有房屋可以出售、出租、交换和抵押。
第二十条 公有房屋出售应具备下列条件：
（一）持有合法的房屋所有权证和土地使用权证；
（二）出售国有自管公房，产权人必须持有主管部门批准文件。出售直管公房，经营人必须持有房屋产权人批准文件；
（三）出售共有房屋，必须经其他共有人书面同意。在同等条件下，共有人有优先购买权；
（四）出售已出租的房屋，必须提前三个月通知承租人，并商定移交租赁关系等事宜。在同等条件下，承租人有优先购买权。
第二十一条 有下列情况之一的公有房屋不得出售：
（一）产权有争议的；
（二）列入拆迁范围已冻结户口的；
（三）已经确定落实房产政策的；
（四）其他依法限制房屋产权转移的。
第二十二条 出售公有房屋，买卖双方必须持有关证件到市、县房管机关办理交易手续。
公有房屋出售必须进行房地产价格评估。
禁止买卖双方隐瞒售房价款。
第二十三条 国有房屋实行有偿转让，不得无偿划拨，法律、法规另有规定的除外。
第二十四条 出售国有房屋所得价款应当按照国家有关规定使用。具体使用办法由市人民政府另行制定。
第二十五条 依法出售的公有房屋，购房人凭交易手续到市、县房管机关申领房屋所有权证，并到土地管理部门办理土地使用权转移、变更登记手续。
第二十六条 公有房屋出租，必须向房管机关申领《房屋租赁许可证》。租赁双方应当订立《公有房屋租赁契约》，使用全市统一监制的规范文本。
禁止伪造、涂改《房屋租赁许可证》、《公有房屋租赁契约》。
第二十七条 公有房屋的租金实行定价租金和协议租金。定价租金按省、市人民政府分类制定的标准执行，协议租金由租赁双方在规定的范围内协商议定。
禁止租赁双方隐瞒租金。
第二十八条 公有房屋出租人应当按照租赁契约约定的时间将房屋交付承租人使用。逾期未交付使用的，出租人应向承租人偿付逾期租金额30％的违约金。
承租人应当按照约定的期限交付租金。逾期未交的，承租人应向出租人支付未交租金额30％的滞纳金。
第二十九条 公有房屋承租人不得擅自转让、转租或者转借房屋使用权。在租赁期限内承租人确需转让、转租或者转借房屋使用权的，必须经出租人同意。
公有房屋使用权转租或者转借的，转租或者转借双方应当签订转租或者转借合同，并办理登记备案手续。转租或者转借期间，原租赁关系不变，实行协议租金。
第三十条 公有房屋出租期间，承租人不得擅自改变核定用途。确需改变核定用途的，必须经出租人同意，并按有关规定办理房屋用途变更手续，实行协议租金。
第三十一条 房屋租赁关系终止，租赁双方清点房屋及其附属设备设施，办理退租手续。承租人在租赁期间增添、拆改的房屋及其设备设施应当恢复原状，经出租人同意也可以免予恢复。
第三十二条 承租人有下列情况之一的，出租人有权解除租赁关系，收回公有房屋：
（一）将承租的房屋擅自转让、转租或者转借、调换使用的；
（二）擅自改变房屋核定用途的；
（三）无正当理由闲置承租房屋或者拖欠房租达六个月以上的；
（四）利用承租房屋进行违法活动的；
（五）出售房屋使用权的；
（六）其他严重损害出租人权益的。
第三十三条 房屋产权交换应当到市、县房管机关办理交易手续。不等值房屋产权交换，其差额部分按房屋出售办理。
第三十四条 公有房屋设定抵押，抵押人和抵押权人必须签订抵押合同，并向市、县房管机关办理抵押登记监证手续。变更或者终止抵押合同，应当及时办理变更或者注销登记手续。
房屋抵押，其核定使用范围内的土地使用权随之抵押。
第三十五条 有下列情况之一的房屋，不得设定抵押：
（一）产权有争议的；
（二）用于公共福利事业（包括城市基础设施和公共设施）的；
（三）确定为文物的；
（四）依法查封、扣押或者采取诉讼保全措施的；
（五）列入拆迁范围已冻结户口的；
（六）已经确定落实房产政策的；
（七）其他依法不得设定抵押的。

第五章 修缮管理
第三十六条 公有房屋修缮应当做到“经济、合理、安全、适用”，确保房屋结构牢固和使用安全，充分发挥房屋的效能。
第三十七条 公有房屋产权人、经营人应当每一至三年对房屋进行一次完损情况普查，建立房屋完损等级档案。
第三十八条 公有房屋产权人、经营人应当及时维修和养护房屋，确保房屋的住用安全和正常使用。
房屋产权人、经营人没有履行修缮责任的，房管机关在接到申报后，应当按有关规定责令其限期修缮。
第三十九条 出租房屋租金中含有的修缮费、非出租房屋按大修基金提取的修缮费，应当按照现行财务制度和有关规定分别列支，不得挪作他用。
第四十条 房屋修缮管理内容、安全鉴定标准、修缮范围和标准以及修缮工程质量标准，按国家专业管理规定执行。
第四十一条 从事房屋修缮的单位，应当向市、县房管机关申请办理资质登记，并按照批准的资质等级承接修缮工程。
第四十二条 公有房屋属自然损坏的，由房屋产权人或者经营人负责修缮，另有约定的除外；因使用不当或者人为损坏的，由责任人负责修复或者赔偿；凡使用人增添、拆改属个人所有的设备设施，由使用人负责维修。
第四十三条 异产毗连房屋，自有部位及其设备设施的修缮，由房屋产权人各自承担；屋面、墙体、楼盖和电梯、水泵、照明、上下水道等共有共用整体性结构、设备设施的修缮，由房屋产权人按产权面积所占份额分担；非整体性共有共用部位及其设备设施的修缮，由相关产权人分担
。
第四十四条 房屋使用人和相邻房屋产权人、使用人对修缮房屋应予配合，不得借故阻碍。
第四十五条 经市房屋安全鉴定机构确认为危险房屋的，房屋产权人或者经营人应当及时处理。
对一时不能排除险情的，房管机关在接到报告后应当书面通知房屋产权人和使用人，作出限制使用或者停止使用的决定，并督促其及时采取妥善处置措施。
第四十六条 对文物保护建筑、古建筑、优秀近代建筑等具有保护价值的公有房屋，修缮时应当按有关规定执行。

第六章 使用管理
第四十七条 公有房屋可以通过调整、交换等方式，促进合理使用。
繁华地段适宜做商业、服务业使用的房屋，应当逐步安排用于商业、服务业。
第四十八条 禁止强占公有房屋。
公有房屋使用权调整分配，应当统一使用市房管机关印制的《房屋分配通知单》，凭《房屋分配通知单》办理租赁手续。
第四十九条 单位在调整分配职工住房时，涉及调整职工个人租用外单位房屋的，其住房使用权应交还出租人，也可由原承租人所在单位与出租人协商议定支付补偿金，另行安排职工承租使用。
第五十条 房屋共用部位的使用人，不得侵犯相关使用人的正当权益。
多、高层住宅楼的走道、楼梯、平台、屋面等共用部位，不得存放物品。
第五十一条 房屋承租人有正当理由要求与他人交换房屋使用的，出租人应当支持，交换各方应当签订交换合同，办理房屋使用交换手续。
第五十二条 高层建筑、住宅小区和同幢异产毗连的多层住宅，应当逐步实施物业管理；新建高层建筑、住宅小区和同幢异产毗连的多层住宅应当在交付使用前落实物业管理措施。物业管理办法由市人民政府另行制定。

第七章 法律责任
第五十三条 有下列行为之一的，由市、区、县房管机关按规定权限予以处罚：
（一）冒领、涂改房屋权证的，吊销其房屋权证，同时对单位处以房屋重置价1％以上10％以下的罚款。伪造房屋权证情节严重的，提请司法机关依法处理。不按期申报办理房屋产权申请、转移、变更、注销登记和接受权证验证的，责令其补办手续，并处以房屋重置价1％以上10
％以下的罚款；
（二）擅自拆改房屋结构及其设备设施的，责令其恢复原状，并按修缮定额处以恢复费1倍的罚款；
（三）未签订补偿协议，又未经市、县房管机关批准拆除公有房屋的，责令拆迁人补订补偿协议，并处以被拆除房屋重置价1倍的罚款；
（四）侵占公有房屋共用庭院和附属用地或者擅自改变其用途，以及侵占公有房屋管理范围内道路和附属设施的，责令其改正，并可比照道路占用费处以10倍的罚款；
（五）公有房屋出售未办理交易手续的，责令其补办，并对卖方处以买卖金额5％以下的罚款。经审查不允许买卖的房屋，买卖合同无效，并对卖方处以买卖金额10％以下的罚款；
（六）公有房屋承租人出售房屋使用权的，没收其非法所得，并处以售价20％的罚款；
（七）隐瞒房屋售价、租价的，其隐瞒的价款予以没收，并对卖方或者出租方处以隐瞒价款1倍的罚款；
（八）擅自提高公有住房租金标准的，没收其非法所得，并处以非法所得4倍的罚款；
（九）未申领《房屋租赁许可证》出租公有房屋的，责令其补领，并处以已收租金1倍的罚款。涂改《房屋租赁许可证》的，吊销其《房屋租赁许可证》，并对出租人处以已收租金1倍的罚款。
（十）擅自转让、转租或者转借公有房屋的，没收其违法所得，并处以违法所得4倍的罚款；
（十一）承租人擅自改变核定用途的，处以改变用途期间定价租金总额1倍的罚款；
（十二）公有房屋产权人、经营人逾期没有履行修缮责任的，处以500元以上1000元以下的罚款；
（十三）因公有房屋修缮责任人失职，使他人人身财产受到损害的，除负赔偿责任外，对修缮责任人处以房屋重置价5％以上10％以下的罚款。公有房屋使用人和相邻房屋产权人、经营人和使用人阻碍房屋修缮造成经济损失的，除负赔偿责任外，对直接责任人员各处以500元以下
罚款；
（十四）强占公有房屋的，责令其限期搬出，赔偿损失，并可处以强占期间定价租金4倍的罚款；
（十五）经营房屋专门机构未向房管机关办理资质审批手续经营公有房屋的，责令终止经营活动，处以1万元以下罚款。从事房屋修缮的单位，未向市、县房管机关申请办理资质登记或者未按照批准的资质等级承接修缮工程的，处以5000元以下罚款。
第五十四条 违反本条例，情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第五十五条 市、区、县房管机关作出处罚决定，应当送达行政处罚通知书。
当事人对房管机关处罚决定不服的，可以在接到处罚通知书之日起十五日内，向其上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议通知书之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知书之日起十五日内直接向人民法院起诉。逾期不申请复议、也不向人民法
院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的房管机关申请人民法院强制执行。
第五十六条 公有房屋因产权、产业、交易、修缮、使用等发生纠纷的，当事人可以向房屋所在地房管机关申请调解或者向仲裁机构申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。
第五十七条 市、区、县房管机关应当建立监督举报制度。对违反本条例行为的，任何单位和个人有权向市、区、县房管机关举报。市、区、县房管机关对举报应当认真处理，将处理结果答复举报人，并可以给予奖励。
房管机关工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、敲诈勒索的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第八章 附 则
第五十八条 军队管理的公有房屋，国家另有规定的，按有关规定执行。
第五十九条 本条例由南京市人民政府负责应用解释。
第六十条 本条例自公布之日起施行。

附：南京市人民代表大会常务委员会关于修改《南京市城镇公有房屋管理条例》的决定

（1997年7月30日南京市第十一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过 1997年8月29日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准 1997年9月25日公布施行）

决定
根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定和省人大常委会关于做好地方性法规清理工作的要求，南京市第十一届人大常委会第三十二次会议决定对《南京市城镇公有房屋管理条例》作如下修改：
1、第二十九条修改为：
公有房屋承租人不得擅自转让、转租或者转借房屋使用权。在租赁期限内承租人确需转让、转租或者转借房屋使用权的，必须经出租人同意。
公有房屋使用权转租或者转借的，转租或者转借双方应当签订转租或者转借合同，并办理登记备案手续。转租或者转借期间，原租赁关系不变，实行协议租金；公有房屋使用权可以有偿转让，转让后原租赁关系终止。
2、第三十二条第（一）项修改为：
将承租的房屋擅自转让、转租或者转借、调换使用的；
3、第五十三条第（十）项修改为：
擅自转让、转租或者转借公有房屋的，没收其非法所得，并处以非法所得4倍的罚款；
本决定经省人大常委会批准后，公布施行。



1997年9月25日
解 读

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》

----农村土地制度改革篇

河北冀港律师事务所主任 闫凤翥



2008年10月12日，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议在全面分析我国改革开放三十年以来的农村形势和今后的工作任务后，历史性的作出了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称改革决定），深刻指出：“农业是安天下、稳民心的战略产业，没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。”实践充分证明，只有坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，坚持农业基础地位，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持走中国特色农业现代化道路，坚持保障农民物质利益和民主权利，才能不断解放和发展农村社会生产力，推动农村经济社会全面发展。为此，十七届三中全会在农村土地承包权能；承包土地、集体建设用地流转；土地征收保障制度等重大问题上创新的作出了改革决定。

一，改革土地承包经营权权能，赋予农民承包土地新的权利。

依据《农村土地承包法》第十六条规定农民方享有的承包权利有三项即土地使用、收益、承包经营权流转三项权利。《改革决定》提出：“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。”突破了原法定三项权利，新增加一项权能即承包土地占有权。所谓占有权是指占有某物或某财产的权利，即在事实上或法律上控制某物或某财产的权利。占有权是所有权最重要的权能之一，是行使所有权的基础，也是实现资产使用权和处分权的前提。在通常情况下，资产一般为所有人占有，即占有权与所有权合一。依据《改革决定》的新思维，将土地实际控制权交给农民是与所有权分离的又一法律形态的创新，形成农民独立的承包土地权利。没有承包土地的占有权，农民的承包土地的使用、收益、流转权能的行使都会受到影响。只有真正确实的拥有占有、使用、收益、流转权才会更好地行使承包权。党中央将土地所有权的占有权权能赋予给承包土地的农民，是一项土地承包经营权能的理论创新，体现赋予农民更加充分的土地承包经营权的指导思想，有利于保护农民对土地的使用权，更有利于保护18亿亩耕地这条不可逾越的“红线”。正如《改革决定》指出的“农业是安天下、稳民心的战略产业”一样，将农民承包土地经营权奉为“安天”之本，治国之术。

二、建立土地承包经营权流转市场，流转主体是农民。

提到市场应对我国农村市场有个简单的回顾，80年代初期，在各级党和政府的支持下，为了加强农产品流通各地相继建立了农贸市场；90年代初随着城乡贸易的融通建立了城乡工贸市场。《改革决定》要求各地人民政府按照依法自愿有偿原则，在坚持“三个不得”即“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”的前提下建立城乡一体化的农村承包土地流转市场。允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式将依法承包的土地通过土地承包经营权流转市场，依照市场规则确定流转价格、方式、年限等生产要素。

特别指出的是《改革决定》中明确提出：承包土地流转主体只能是农民，也就是说流转市场的转包方、出租方、互换方、出让方、合作方只能是农民，将发包方村委会或村民小组排除在承包土地流转市场之外，村委会或村民小组以土地流转为名将农民承包的土地进行流转、反租、同意征收的行为属于侵害农民土地流转权的行为。土地统一经营要向发展农户联合与合作方向发展，绝不提倡集体统一经营土地。准许工商企业进入承包土地流转市场参与农业生产，按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的原则与农民建立紧密型合作机构，准许农民自愿组织专业合作社使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。

准许农民将承包土地经营权流入市场流转的目的，不是壮大集体经济、增强集体对土地的管理权，而是调动农民发展多种形式的适度规模农业，逐步形成专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体，根本目的是在农民自愿的基础上发展壮大农业生产。这是我国农村进入第二次土地经营改革的重要标志，十七届三中全会将作为农村土地经营改革的里程碑载入史册，将给中国的全面改革开放再次带来勃勃生机。

三、土地承包关系长久不变

《改革决定》在充分肯定农村改革三十年来的巨大变化的基础上，总结性提出“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。”农村改革率先废除了人民公社“一大二公”、“政企不分”的农村管理体制，极大的调动了农民改革的积极性，在尊重农民首创的前提下，大胆的确立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，到83年底在全国全面实行了土地承包经营制度。随着全面放开农产品市场，取消农业税，对农民实行直接补贴的配套政策的实施，初步形成了适合我国国情和社会生产力发展要求的农村经济体制。使粮食生产不断跃上新台阶，农产品供应日益丰富，农民收入大幅增加，依靠八亿农民的力量稳定性的解决了十三亿人口吃饭问题。可见这一制度的科学性、合理性、可持续性的重要所在。《改革决定》给六亿农民一个肯定的回答：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这是我党关于土地承包制度第一次提出的基本国策。这一基本国策应在宪法中予以确定。

长久不变是指承包制度即双层经营体制长久不变，并非承包期长久不变。只有坚持承包关系长久不变才能推进农业经营体制、机制的创新，加快农业经营方式转变。以家庭承包经土地方式营随着现代农业科技的发展，必将向采用先进科技和生产手段的方向转变，农业承包体制长久不变有利于农业技术提高、资本等生产要素的投入，真正达到提高农业生产集约化水平的目的。土地承包关系永久不变是《改革决定》确定的到2020年农民人均纯收入比2008年翻一番的政策保障。

四、依法保障农民宅基地的用益物权

我国《物权法》第一百五十二条规定：“ 宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”该条没有规定宅基地的收益权。用益物权是他物权的一种，是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利。 可见《物权法》只规定了宅基地的占有和使用权 而未规定收益权。《改革决定》提出农民宅基地依法享有用益物权，更大限度的保护农民使用的宅基地具有排他性的被非法拆除、征用的权利，这是《物权法》实施以来又一新的立法创新，应在物权法修改时给予修订。

《改革决定》指出的：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。”必将成为新时期保护农民宅基地权益的法律渊源。《改革决定》同时指出：“农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。”将宅基地整理后作为建设用地使用必须符合土地利用总体规划，并且农民有优先使用权，农民不使用或放弃优先权才可以被征收。从而从根本上解决了集体建设用地无条件被征收的历史，极大地维护了农民的土地权益。

五、确立永久基本农田保护制度

依据《基本农田保护条例》第二条规定基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。《土地管理法》第三十四条确立了国家实行基本农田保护制度，规定基本农田应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区严格管理保护。以省级行政区为单位将基本农田总量控制在占本行政区域内耕地的百分之八十以上。以乡（镇）为单位划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。《农业法》第三十一条也规定国家建立耕地保护制度，对基本农田依法实行特殊保护。《土地管理法》第四十五条从征收土地权限的角度保护基本农田，规定了征收基本农田的由国务院批准的中央级严格审批制度。法律规定基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用，但是，随着城市规模的不断扩大，新建工业、房地产项目等占地需求的不断增加。各地政府为了地方经济的发展和土地效益的驱动，不断地通过修改土地利用总体规划的方式将已经划定的基本农田改为一般耕地列入城市规划区内建设用地之内，采取分批次方式降低征收土地批准权限规格由地方政府批准征收进行城市及工业建设。到2004年4月国务院紧急通知冻结了全国对农用地的征收审批工作，全面进行整顿。截止到10月21日做出了《关于深化改革严格土地管理的决定》，该决定第十一项规定严格保护基本农田，强调基本农田是确保国家粮食安全的基础。但在准许土地利用总体规划修编的同时，必须保证现有基本农田总量不减少，质量不降低。对于从根本上控制基本农田总量仍没有限制性的突破。只规定一经划定不得擅自占用或改变用途，没有确立不得修改规划，在实践中仍然无法控制这条不可逾越的"红线"。虽然再次强调“符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准；经批准占用基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设"现代农业园区"或者"设施农业"等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。”仍不能控制愈演愈烈的占地风潮。如何保住18亿亩耕地，关系到中国改革开放的成败，关系到十三亿人口的吃饭问题 。《改革决定》提出了建立永久基本农田制度，就是将划定为基本农田的耕地排除在土地利用总体规划修订之外，或土地利用总体规划的修订不得修改基本农田保护区规划，使基本农田永久化，基本农田一旦被占用、规划被修改应建立追究法律责任，直至追究刑事责任的制度。

建立永久基本农田制度，必须与建立保护基本农田补偿制度相衔接形成固定的补偿机制，国家应建立基本农田质量评审制度，对于积极落实保护措施显著、积极投入不断提高基本农田质量，确保基本农田总量每年没减少、用途没改变的承包权人给予相应的补偿，与粮食直补制度衔接，对于产量逐年提高的承包户给予奖励。

建立永久基本农田制度是守住18亿亩耕地红线的最有效的制度，取消修改基本农田规划、国务院有权审批征收的原制度，重新确立基本农田保护制度，永久基本农田保护制度是基本农田保护制度的又一创新。

六、界定公益性和经营性建设用农民是受益主体

《宪法》第十条以及《土地管理法》第二条均规定，为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用。《土地管理法》第四十四条同时还规定“为实施该规划”在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准将农用地转为建设用地，具体建设项目用地由市、县人民政府批准。这一规定打破了为“为了公共利益”实施征收土地的范围，市县人民政府为了城市经营项目大量征收农民的土地，按照为公共利益征收土地所采用的“前三年产值”的补偿制度实施补偿，使大量农民失去赖以生存的土地，成为城市边缘上的无地农民。失地农民因获得的土地补偿太低，眼睁睁看着市县人民政府将征收的土地出让给经营项目，从而获得超过补偿价值几十倍的土地收益。农民开始觉醒，他们不再为征收土地奉献自己赖以生存的土地，采取拒绝在同意征地材料上签字、拒绝领取补偿费、拒绝交出土地、阻止开发商施工、拆除强制施工工程等极端措施来保护自己的土地权益。为此，引发了二十世纪以来最为突出的群体性农民进京上访运动，给社会主义现代化建设、政治稳定、社会治安带来前所未有的压力，成为农村工作改革的焦点和难题。为了解决这一社会化的问题，国务院修改了信访条例，强化了地方信访责任，尽量减轻中央信访压力，但是只能是治标不治本的权宜之计。2004年国务院开始深入改革土地征收突出问题，赋予了农民征收土地知情权、确认权、获得同地同价的补偿权、拒绝交出土地权、阻止施工等权利。为了十七届三中全会提出的到二○二○年建立城乡经济社会发展一体化体制；农民人均纯收入比二○○八年翻一番，健全农村基本生活保障、基本医疗卫生制度的目标。中央以全会决定的形式再次提出改革征地制度具有历史意义，是第二次农村改革的动力所在，依法严格界定公益性和经营性建设用地，有利于逐步缩小征地范围，区分公益性用地和经营性用地补偿标准和方式，最大限度的保护农民的合法权益。通过立法完善征地补偿机制，依法按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，在征地前首先解决好被征地农民就业、住房、社会保障等权益问题。特别强调：“被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障。”《改革决定》从根本上解决了征地补偿低而引发的农民群体性上访的社会问题，将极大地调动农民农业生产、投入的积极性，为实现农村改革目标提供了动力基础。

七、农民成为土地开发的新主体