河北省秦皇岛市人民政府


秦皇岛市人民政府关于印发《秦皇岛市关于加强境外人员安全管理的暂行规定》的通知



秦政〔２００３〕７５号　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
二○○三年六月十三日

各县、区人民政府，市直有关部门：

　　为营造招商引资的良好环境，依法保护境外人员的人身、财产安全，维护境外人员的合法权益，现将《秦皇岛市关于加强境外人员安全管理的暂行规定》印发给你们，请认真遵照执行。

附件：秦皇岛市关于加强境外人员安全管理的暂行规定

秦皇岛市关于加强境外人员安全管理

的暂行规定

第一条为进一步扩大对外开放，加大招商引资力度，营造良好的投资环境，在坚决维护国家主权、安全和社会秩序的同时，依法保护境外人员的人身、财产安全，维护境外人员的合法权益，根据《中华人民共和国外国人入境出境管理法》、《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。

第二条本规定中“境外人员”是指：外国人、香港、澳门同胞、台湾居民和华侨。

第三条境外人员在宾馆、饭店、旅店、招待所、学校等企业、事业单位或者机关、团体及其他中国机构内住宿，应当出示有效护照或者居留证件，并填写临时住宿登记表。

第四条境外人员在中国公民家中住宿，在城镇的，须于住宿人抵达后２４小时内，由留宿人或者本人持住宿人的护照、有效证件和留宿人的户口薄到当地公安机关申报，填写临时住宿登记表。在农村的，须于７２小时内向当地派出所申报。

第五条境外人员在常驻中国的外国机构内或者在常驻中国的外国人家中住宿，须于住宿人抵达后２４小时内，由留宿机构、留宿人或者本人持住宿人的护照或者居留证件向当地公安机关申报，并填写临时住宿登记表。

第六条接待境外人员的单位，必须设立保卫组织或专职保卫人员，采取严密防范措施，制定严格的会客和门卫登记制度，做好生活设施的安全保障，确保境外人员合法权益和人身财产安全。

第七条境外人员在本市购房、租房、借房，设立住所或者办公场所，必须经当地公安机关批准，并报市外办备案。

将建筑物出租、出售给境外人员或向境外人员提供住宿、办公场所的单位和个人，须经市涉外建设项目国家安全事项审查办公室审查批准。

第八条对有境外人员的企业、有境外人员居住的小区，公安部门要作为重点单位加强安全防范。物业管理部门要有完善的技防、物防措施和规范的安全管理制度，要组织力量重点防范境外人员财产、住宅被盗、抢，并在企业和居民区设立明显的报警提示（中英文对照），确保境外人员受到不法侵害或遇有困难时能及时报警、求助。

第九条各涉外接待单位的法人代表是境外人员安全管理工作的第一责任人，本着“谁主管、谁负责，谁接待、谁负责”的原则，切实把依法保护境外人员的安全摆到议事日程。要成立境外人员安全管理领导小组，由政治素质高、立场坚定、法纪观念强、文化水平高、外语过硬的人员组成专门的外事接待班子，要有严密的防范措施，防止失密、窃密事件的发生。

第十条各涉外单位，要在境外人员抵秦前３天（最迟１天），向市外事办公室、市公安局、市国家安全局报送接待方案（各县涉外单位报送县外办、县公安局）。内容包括：境外人员姓名、性别、国籍、身份、来秦时间及活动安排等，以便外事部门、公安机关和国家安全机关及时掌握有关情况，保证境外人员在我市的安全。

第十一条加强对旅行社接待境外旅游者的监督和管理，非国际旅行社不准接待境外旅游者。国际旅行社接待入境游客，要按规定投保旅行社责任险，为旅游团队配备外语导游人员，保证旅游者在旅行游览过程中的人身和财产安全。

第十二条加大对旅游景点的管理、整治力度。旅游景点要设立有关外文提示，禁止强买强卖以及其他宰客现象的发生。旅游景点等涉外场所要配齐配足保卫干部，公安机关要规范并不断完善旅游景点等涉外场所周边的治安管理措施，确保境外人员在旅游景点等涉外活动场所的安全。

第十三条涉及境外人员安全的报警，公安人员要迅速出警，全力以赴。发现境外人员人身、财产受到侵害时，公安、外事等有关部门要密切配合，采取有效措施，依法保护境外人员的合法权益，在国家法律范围内，公安部门对犯罪嫌疑人要从严、从重、从快查处。

第十四条严格落实监督检查制度。由市外办、市公安局、市国家安全局等有关部门组成联合检查组，对境外人员涉足的有关场所、单位定期或不定期进行安全检查，发现问题，限期整改。

第十五条实行涉外案件查处责任制。对发生的涉外案（事）件，公安、国家安全、外事等部门要协调配合，并按照分工管辖各负其责，快速反应，不得推诿扯皮。涉及对外交涉事宜，由外事部门或公安机关负责。

第十六条对境外人员违反交通法规的，以说服教育为主，发生重大交通事故必须处罚的，要按照交通法规的有关规定处理。

第十七条在处理涉外案件时如遇外事纠纷，公安机关与外事部门协商配合，妥善处理，防止矛盾激化甚至转化为刑事案件。

第十八条对境外人员违反治安管理的查处，按照我国有关政策，由治安部门归口管理，外管部门配合。对境外人员违反治安管理情节轻微的，可由派出所或在场民警依法妥善处理；决定给予罚款的，由市、县、区公安局（分局）执行；给予拘留处罚的，由市公安局上报省公安厅批准。

第十九条境外记者的接待和管理归口市政府外事办公室，市公安局、市国家安全局密切配合。外事部门、公安机关和接待单位要确保境外记者在秦期间的人身安全。

第二十条任何单位和个人不得擅自接待外国新闻记者的采访。如在没有接到市外办通知的情况下，发现外国记者前去采访，应立即向市外办、市公安局、市国家安全局报告，等候处理。

第二十一条接收境外人员子女入学的学校负责境外学生在校期间的安全管理工作。要加强安全防范，经常开展法律法规教育，并与学生的监护人保持经常联系，教育其遵守学校有关管理规定，确保其人身安全。如果境外学生在校期间发生安全问题，要按法律法规追究学校负责人及有关人员的责任。

第二十二条聘用外国文教专家的学校应加强对外籍教师的管理，并负责其人身安全。学校要明确专人负责，完善各项制度措施，确保外籍教师人身安全。

第二十三条各涉外单位应加强对境外人员人身、财产安全教育，切实提高境外人员的自我保护意识。

第二十四条本规定由秦皇岛市公安局负责解释。

第二十五条本规定自２００３年７月１日起施行。


　　《中华人民共和国物权法》已于2007年10月1日正式施行，该法在我国首次确立预告登记制度亦成为不容忽视的亮点。这一制度的确立无论是在维护当事人的权利还是在保障不动产交易安全方面，都具有里程碑式的意义，是我国法治发展的一项进步与突破。

　　一、不动产预告登记制度的概述及其意义

　　不动产预告登记制度发源于早期普鲁士法规定的异议登记，而这种制度的正式确立，是从1896年的德国民法典开始的，以后相继为瑞士的民法典、日本的不动产登记法所借鉴，成为不动产登记制度中的重要组成部分。我国2007年制定的《物权法》确立了不动产预告登记制度，该法第二十条规定：“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效”。随着我国市场经济的快速发展，“一物二卖”甚至“数卖”所产生的纠纷不断增多，在房屋买卖中表现尤为明显。预告登记制度的创设具有保全预告登记权利人物权变动的目的，它对于维护不动产交易秩序、保护不动产交易安全、促使当事人遵守诚实信用原则、平衡不动产物权变动中各方当事人的利益具有重大意义。

　　二、不动产预告登记制度的法律性质

　　不动产预告登记的性质，在我国主要有三种观点：

　　第一、债权担保说。这一观点认为不动产预告登记还不是物权登记，而只是以保全不动产物权变动为目的的具有物权效力的法律手段。其不是独立的权利，仅仅是赋予债权请求权得以对抗以后可能发生的物权变动第三人的一种特别手段；

　　第二、准物权说。这一观点认为预告登记使得纳入登记的请求权具有物权的排他性，因此是一种介于债权与物权之间的权利，兼具债权和物权的性质，故是一种准物权；

　　第三、债权物权化说。这一观点认为预告登记的本质是使被登记的请求权具有物权的效力，纳入预告登记的请求权，对可能发生的与该请求权内容相冲突的不动产物权的处分行为，具有排他的效力，所以已经是一种实在的物权。

　　笔者赞同第二种观点。事实上，不动产预告登记制度既具有物权性质又具有债权性质，是法律特别规定的使债权物权化，以达到保护债权请求权目的的一项制度，是连接债权与物权的“过渡性桥梁”，具有准物权的性质。买受人拥有了请求未来一定时期发生物权的权利，通过履行预告登记的手续，其他人便不再拥有该项权利，从而由“对人权”转化为“对世权”所以预告登记具有准物权的性质。

　　三、不动产预告登记的效力

　　（一）保全权利的效力。我国《物权法》第二十条第一款规定：“预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力”。预告登记制度创设的目的就在于此，保障买受人预期物权的实现。如果将这种请求权依预告登记的方式进行登记后，不动产的所有人违背预告登记所为的变更及处分不动产的行为就会无效，预告登记的目的就会实现。在预告登记制度中，较之其他效力，保全效力是最具价值的效力。不动产交易双方在不动产交易合同成立后至不动产变更登记期间，原所有人不得处分不动产，否则处分行为无效。我国采绝对无效主义，即在预告登记后，在妨害预告登记请求权的范围内，所有人的处分行为一律无效；另一方面，登记权利人可以此预告登记对抗任何第三人的请求权。

　　（二）顺位保全的效力。顺位保全是指当预告登记推进到本登记时，不动产物权的顺位以预告登记的日期来确定，非依本登记的日期确定。为了预防未来可能发生的同一物上多项物权并存、竞合的矛盾，通过预告登记，可以将各项权利按照时间的先后顺序予以排列，并按照该顺序为每个物权确定一个实现的顺序。预告登记毕竟是暂时性的，或转为本权利，或丧失效力。当其能够成功地转为本登记的时候，其所具有的顺位自然应当转归为本登记顺位，这样才能更有效地保护债权人的合法权益。

　　（三）破产保护的效力。破产保护是指当不动产所有人进入破产程序时，相应的预告登记不动产并不列入破产财产，这是由于对该项请求权进行了登记公示，而使其具有物权的优先受偿权，是预告登记的请求权得以实现的保障。由此可见，不动产预告登记破产保护的效力，类似于担保物权的效力，是一种优先于债权的准物权。

　　（四）预警效力。预警效力是针对第三人而言的，预告登记具有准物权的性质，第三人必须受到预告登记的约束，不得实施有害于预告登记的行为。对第三人的预先警告的提示，即通过预告登记可以告知第三人，该不动产上已经设立有排他性的权利，任何从事与之相冲突的物权变动行为将会被确定为无效。

　　四、完善我国不动产预告登记制度的建议

　　我国《物权法》吸收了其他国家的立法成果，创设了不动产物权预告登记制度，虽然该项制度是我国物权立法方面的一项创新，但在实践中不难发现我国《物权法》确立的不动产预告登记制度还存在着某些缺陷。

　　第一、信息披露制度不健全。由于我国的信息公开机制建设严重滞后，所以在进行不动产交易前，买受人或第三人很难查阅相关不动产预告的权属登记状况，因而导致买受人在对要购买的不动产权属状况不了解的情况下与出卖人交易。这种情况下容易使出卖人规避法律，从而损害买受人或者第三人的利益。所以应实行不动产登记信息的完全公开，完善不动产预告登记公示制度，维护市场交易秩序，保护买受人合法权益。

　　第二、不动产预告登记制度适用范围狭窄。我国《物权法》将不动产物权预告登记的范围限定为房屋和其他不动产物权的买卖，而且发生债权请求权的原因也仅限为合同。虽然预告登记制度的主要功能在于杜绝对不动产的多头买卖，特别是房屋买卖中的一物二卖。但这种对预告登记范围的限制无疑消减了预告登记制度维护交易安全的本来价值。笔者认为在适用范围、登记对象、请求权的原因三个方面都须扩大，不动产物权的取得、转移、消灭、限制等方面也可纳入适用范围，并可考虑不动产的设定抵押、地上权的设定都属于物权变动范畴。预告登记对于交易安全的保护，在很大程度上取决于预告登记适用范围具有的广泛性。所以，除了由合同可以启动预告登记外，也可以因不当得利、无因管理等启动预告登记，还可以根据人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定启动，对于这些以非协议约定对物权的变更方式，也应给予适用预告登记的足够空间。

　　第三、申请预告登记方式不足。物权法规定当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，按照约定可以向登记机构申请预告登记。这是在私权自治的范畴内对当事人意思自治的一种尊重，是值得肯定的。然而如果预告登记的方式只能在双方有“约定”才能到登记机构申请不动产买卖的预告登记，如果没有“约定”好，则不能进行预告登记。这就不利于保护买受人的利益。在房地产买卖情形下，不动产所有者即开发商常常处于卖方的强势地位，若其故意不同意预告登记，那么预告登记就无法进行，买受人的利益就无法得到保护，预告登记的设立就无法达到预期的目的。笔者建议，我国应当采取法律强制与当事人自愿申请相结合的原则，这样就有利于对登记权利人利益的保护。

　　第四、立法不统一，预告登记机关多。我国《物权法》并未对不动产预告登记机关作出明确规定，但建设部《房屋登记办法》中规定，对房屋所有权及其他相关权利进行预告登记的机关为房屋所在地的房屋登记机构；国土资源部颁布的《土地登记办法》规定，受理对土地转让申请预告登记的部门为国土资源行政主管部门；对土地、房屋、森林、水面、滩涂、道路等各项不动产，担保法又将其不动产登记机关按照不同的管理体制分列了五个部门之多。此外，还有司法解释和地方性法规以及各种通知、决定、批复的有关规定。这种登记机关的不统一，在实践上容易造成适用上的混乱，导致交易方不知去哪里查阅不动产权属状况，加重了当事人不合理的负担，也有违市场经济的秩序要求。因此，有必要建立统一的不动产预告登记机构，避免多头登记多头负责的局面，这样既能保障当事人的合法权益，又不影响国家机关正常的工作，提高国家机关的办事质量和办事效率。

　　总之，《物权法》确立的不动产预告登记制度，已在特定债权与物权之间架起了一座桥梁，债权经过预告登记后具有了物权保全的效力，使得以不动产买卖为目的的债权能够顺利推进为物权。这必然会促进我国不动产物权交易的有序化，有效保护债权人的利益，从而实现社会的公平和效益。因此，在实践中不断完善预告登记制度，对发挥其自身的作用，达到预期的立法目的有重大的现实意义。

　　（作者单位：陕西省南郑县人民法院）