福建省莆田市人民政府办公室


莆田市人民政府办公室关于印发《莆田市被征地农民就业培训和社会保障暂行规定》的通知

莆政办〔2009〕170号


各县(区)人民政府(管委会)，市直有关单位：

《莆田市被征地农民就业培训和社会保障暂行规定》已经市政府第67次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。







二OO九年十一月五日







莆田市被征地农民就业培训和社会保障暂行规定



第一章 总则

第一条 根据福建省人民政府办公厅《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（闽政办[2008]28号）精神，结合我市的实际，制定本暂行规定。

第二条 建立被征地农民就业培训和养老保障制度，是建设社会主义新农村和构建和谐社会的根本要求，是全面贯彻落实科学发展观、加快推进以改善民生为重点的社会经济建设的重要措施。对推进我市城市化建设和社会经济协调发展，促进海峡西岸经济区建设和我市港城崛起具有重大意义。

第三条 建立被征地农民就业培训和养老保障制度的原则：

（一）突出重点，统筹兼顾。以政府依法征收农村集体耕地而失去全部或大部分耕地的被征地农民为重点人群，以劳动年龄段内的被征地农民为就业培训对象，以大龄和老龄人群为养老保障重点对象，根据需要与可能，适当解决原已被征地对象的养老保障。

（二）区分不同年龄，分别实施不同保障。根据不同年龄段的特点，分别实施就业培训保障、老年养老保障和老年养老补助。年满16周岁（含16周岁）不满35周岁的被征地农民，重点实施就业培训保障，按照自愿原则也可参加被征地农民老年养老保障；年满35周岁（含35周岁）不满60岁的被征地农民，重点组织引导参加被征地农民老年养老保障；年满60周岁（含60周岁）及其以上的被征地农民，直接纳入老年养老补助范围，也可选择参加被征地农民老年养老保障。

（三）共同出资，合理负担。养老保障资金由县（区、管委会）、村（居）集体、个人三方共同出资，合理负担，缴费及保障水平应与社会经济发展水平相适应，老年养老保障水平应不低于当地农村最低生活保障标准。

第四条 被征地农民养老保障分为老年养老保障和老年养老补助两种形式，老年养老保障采取个人账户积累模式，老年养老补助采取统筹模式。

第五条 被征地农民养老保障制度实行县（区、管委会）统筹，市政府给予适当补助的模式。

第六条 本市范围内2007年4月28日劳动保障部、国土资源部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发[2007]14号）下发之日起，经政府依法征收农村集体耕地后，被征地农民就业培训和社会保障及其管理工作，适用本暂行规定。

第二章 就业培训

第七条 劳动和社会保障等部门负责组织被征地农民的就业培训工作。

第八条 在劳动年龄段内，年满16周岁（含16周岁）不满35周岁的被征地农民，重点实施就业培训保障，年满35周岁（含35周岁）不满60周岁的被征地农民可选择参加就业培训。

培训机构应按人力资源市场需求设置专业（工种），在设置的专业(工种)中,由培训对象根据个人专长选择培训科目。

第九条 城市规划区内未就业的被征地农民，纳入统一的失业登记制度，提供就业服务，促进劳动年龄段内有就业愿望的被征地农民尽快实现就业。在劳动年龄段内未就业且有就业愿望的，可按规定享受就业再就业扶持政策。

第十条 在城市规划区外，要将劳动年龄段内有劳动能力、未就业且有就业愿望的被征地农民作为“农村劳动力转移就业培训工程”和“农村劳动力转移培训阳光工程”的重点对象，优先安排培训和就业。

第十一条 各级政府要积极开发公益性岗位，安置就业困难的被征地农民就业，督促指导用人单位优先安置被征地农民就业。

第三章 养老保障

第十二条 同时符合以下条件的被征地农民纳入养老保障范围：

（一）本行政区域内，因城镇规划、经济建设等需要，经政府依法批准，由当地国土资源部门实施统一征地；

（二）经政府依法征收农村集体耕地后，被征地农户人均剩余耕地面积低于所在县（区、管委会）农业人口人均耕地面积的30%；

（三）被征地时享有农村集体耕地承包权的在册农业人口；

（四）被征地时年龄在16周岁（含16周岁）以上。

被征地农民的年龄段划分时限，以征地公告发布时间为准。

第十三条 被征地农民养老保障在征地补偿安置方案批准之日起三个月内，以村（居）委会为单位组织参保，村（居）委会应根据县（区、管委会）出台的被征地农民养老保障办法，计算本村被征地农民耕地面积、剩余耕地面积，确认符合当地政府规定的参加养老保障的对象。具体参保人员名单，经村民代表大会讨论通过并公示一周后，由村（居）委会报乡、镇（街道）人民政府（办事处）审查，报当地农业、国土资源部门审核。

第十四条 村（居）委会依据审核后的参保人员名单及相关材料，到当地劳动保障部门所属的农村社会保险经办机构办理登记手续。

第四章 资金筹集

第十五条 各县（区、管委会）应建立被征地农民养老保障专项资金，所需资金按依法征收耕地面积每亩3万元的标准收取，不足部分从每年国有土地净收益中按2%以上的比例提取，具体的幅度，由各县（区、管委会）视实际情况确定。

第十六条 被征地农民老年养老保障资金，由县（区、管委会）、村（社区）集体、个人三方共同筹集，合理负担，筹集总额为每人18000元。县（区、管委会）筹资的比例为70%，村集体和个人的筹资比例为30%。

第十七条 县（区、管委会）出资部分，从国有土地有偿使用收入中列支；县（区、管委会）承担的被征地农民养老保障资金在土地出让2个月内，由财政部门会同国土资源、劳动保障部门筹集到位，并一次性转入被征地农民养老保障资金财政专户。

第十八条 符合本办法规定的养老保障对象中，持有《福建省最低生活保障领取证》的特困户和持有《中华人民共和国残疾人证》的残疾人，个人出资部分由县（区、管委会）全部承担；农村计划生育二女户、独女户，由县（区、管委会）分别再承担其个人出资部分的50%和80%。

第十九条 集体补助部分，采取一村（居）一策的办法确定筹资方式和比例，具体由村（居）委会自行确定。村（居）集体缴纳部分，从土地补偿费中优先安排，不足部分由村民代表大会决定是否从村集体其他收入中支出，或由个人承担。

第二十条 个人缴费部分，按照自愿原则从安置补助费和土地补偿费中支出，不足部分自行补齐。个人缴费采取一次性缴纳方式；对不按规定缴纳的，不予享受养老保障待遇。

第二十一条 村（居）集体和个人缴费部分由村（居）集体统一收取后，由村（居）委会直接汇入农村社会保险经办机构指定账户，并按月定期转入被征地农民养老保障基金财政专户。

第二十二条 对年满60周岁及其以上的被征地农民实行“即征即补”办法，所需养老补助金由政府承担。

第二十三条 市政府根据实际情况，对县（区、管委会）被征地农民养老保障资金给予适当补助，补助办法由市财政局会同市国土资源局、劳动保障局另行制定。

第二十四条 被征地农民就业培训所需资金从财政安排的农民工就业培训经费中统筹安排。



第五章 账户管理

第二十五条 县（区、管委会）农村社会保险经办机构负责为参加养老保障的被征地农民建立一个终身不变的个人账户，被征地农民可向其查询个人账户信息。征地时年满60周岁及其以上的被征地农民不建立个人账户，直接纳入老年养老补助范围，但选择参加被征地农民老年养老保障的除外。

第二十六条 县（区、管委会）出资、村集体和个人缴纳资金均计入个人账户，个人账户由以下部分组成：

（一）县（区、管委会）出资部分；

（二）村（居）集体缴纳部分；

（三）个人缴纳部分；

（四）利息。

第二十七条 个人账户资金按银行同期一年期存款利率计息，当年缴纳的资金，按活期利率计息。

第二十八条 被征地农民的个人账户资金可随被征地农民转移而转移。移居境外及香港、澳门、台湾地区的被征地农民，其个人账户中本息一次性退还本人，并终止养老保障关系；移居本县、区（管委会）行政区域外，可根据本人意愿将个人账户本息余额转移至新居住地的农村社会保险经办机构，也可将养老保障关系留在本地，达到领取年龄后，继续享受养老保障待遇；户籍迁移至省外的，其个人账户资金的本息，一次性退还本人，并终止养老保障关系。



第六章 养老保障金发放

第二十九条 参加被征地农民老年养老保障的对象，符合下列条件享受老年养老保障金，从达到领取年龄次月起按月领取养老保障金，直至身故。

（一）男、女均年满60周岁；

（二）规定缴足村集体和个人缴纳的养老保障费。

第三十条 老年养老保障金月领取标准为领取时个人账户存储额除以计发系数160。

第三十一条 参加养老保障的被征地农民，在达到享受待遇的前一个月，由本人凭身份证到所在县（区、管委会）农村社会保险经办机构办理老年养老保障金的领取手续，所在县（区、管委会）农村社会保险经办机构从次月起按月发放老年养老保障金。

第三十二条 建立被征地农民老年养老保障金调整机制。 老年养老保障金待遇调整根据全市社会经济发展情况、农村最低生活保障标准调整情况、物价上涨指数等因素适度调整，调整幅度由市劳动保障局会同财政、国土资源、民政、统计等有关部门测算后，报市政府批准并公布执行。

第三十三条 被征地农民在缴费期内身故的，其个人缴费存储额全额退还指定受益人或法定继承人，并终止养老保障关系；被征地农民在领取期身故，其个人缴费存储额余额退还指定受益人或法定继承人（个人缴费存储余额=领取时个人缴费本息和—[个人缴费本息和÷160×已领取月数]），并终止养老保险关系。

第三十四条 被征地时年满60周岁及其以上的被征地农民，个人不缴费，直接纳入老年养老补助范围，县（区、管委会）按月发放养老补助金，直至身故。养老补助金标准为县（区、管委会）公布上年度农村最低生活保障平均补差金额。

第三十五条 被征地时年满60周岁及其以上的被征地农民，按照自愿的原则可选择一次性缴足老年养老保障费用后享受被征地农民老年养老保障待遇，但不享受被征地农民老年养老补助待遇。

第三十六条 老年养老保障金和老年养老补助金实行社会化发放。农村社会保险经办机构建立参加被征地农民养老保障对象生存认证制度，对享受养老保障待遇的被征地农民每年定期进行生存认证。

第三十七条 享受被征地农民养老保障待遇的被征地农民身故后，由法定继承人或指定受益人负责向农村社会保险经办机构提供有关材料，办理老年养老保障金或老年养老补助金停发手续，自享受待遇对象身故的次月起停止发放。停发手续办理的期限为30天，逾期不办理，继续冒领老年养老保障金或老年养老补助金的，除追回冒领的本息外，并按有关规定对有关责任人追究责任。

第三十八条 享受老年养老保障待遇的农民被判刑或劳教的，在服刑或劳教期间，停发老年养老保障金或老年养老补助金。刑满或劳教期满后，经农村社会保险经办机构核准可重新领取老年养老保障金或老年养老补助金，服刑或劳教期间的老年养老保障金或老年养老补助金不予补发。



第七章 资金监督管理

第三十九条 各级财政应建立被征地农民养老保障资金财政专户。养老保障资金区分为老年养老保障资金、老年养老补助资金和养老保障专项资金，实行分账管理，用于不同保障对象需要。

第四十条 被征地农民养老保障资金实行收支两条线管理，并按规定通过存入银行、购买国债等方式实现保值、增值，其增值保值的部分并入基金，并依法免征相关税费。

第四十一条 养老保障资金和养老保障专项资金，专款专用，任何部门都不得挤占、挪用和截留，不得用于任何形式的直接投资和风险投资，不得为个人或单位提供担保。

第四十二条 县（区、管委会）有关部门、农村养老保险经办机构违反规定，有下列行为的，由上一级机关责令改正；情节严重的，对主管人员和直接责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（一）未按规定将老年养老保障金和老年养老补助金转入被征地农民养老保障资金财政专户的；

（二）挪用、截留、侵占被征地农民社会保障基金的；

（三）无正当理由延期或不按规定支付老年养老保障金或老年养老补助金的；

（四）违反被征地农民社会保障基金运营规定造成基金损失的；

（五）其它违反有关法律、法规和规章规定的。

第四十三条 任何单位和个人冒领、贪污、挪用资金的，由主管部门负责追回款项，并追究相关责任人的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章 组织管理

第四十四条 各县（区、管委会）应适时公布本行政区域内农业人口人均耕地面积。

第四十五条 被征地农民就业培训和社会保障工作由县（区、管委会）统一组织领导，列入重要议事日程，实行一把手负责制，建立责任追究机制。各有关部门要统一政策、分工明确、各负其责、密切配合、通力合作，确保平稳实施。劳动保障部门作为被征地农民就业培训和社会保障工作的主管部门，负责被征地农民就业培训和社会保障工作政策的制定和组织实施；农业部门负责审核申报对象是否具有耕地承包权、剩余耕地面积是否达到规定比例，并会同国土资源、公安部门，做好被征地农民保障对象的确认工作；国土资源负责审核依法征地项目涉及的征地地类、面积、人数及补偿情况；财政部门负责被征地农民养老保障资金、调剂资金的筹集，专户资金管理和保值增值，保障资金和就业经费的拨付；审计部门依法对被征地农民社会保障基金进行审计监督；民政部门负责提供最低生活保障的标准及调整情况、最低生活保障平均补差及五保户、低保户人员情况；各乡镇（街道）负责被征地农民保障对象的登记、审查，并配合做好政策宣传和业务协办工作；村（居）委会负责被征地农民保障对象的登记申报，组织被征地农民的就业培训和参保工作。

第四十六条 县（区、管委会）劳动保障部门所属的农村社会保险经办机构负责经办具体业务，办理被征地农民养老保障的参保缴费手续、养老保障金的日常管理及待遇支付，收缴本行政区域内被征地农民、村集体和个人缴纳资金，建立个人账户，负责养老保障金的发放。市农村社会保险经办机构应加强对县（区、管委会）经办机构的业务培训和指导，负责对县（区、管委会）经办机构管理的资金进行日常检查与监督，对初次办理老年养老保障待遇进行审核。

第四十七条 县（区、管委会）农村社会保险经办机构要定期编制老年养老保障金和老年养老补助金的发放支出计划报告，并于每月的20日前上报财政部门。财政部门应及时审核下达指标，并于次月10日前将保障资金下拨到农村社会保险经办机构专户。

第四十八条 县（区、管委会）应加强农村社会保险经办机构建设，确保必要的人员和工作经费，工作经费列入同级财政预算。

第九章 附则

第四十九条 符合条件的被征地农民，可享受城镇居民医疗保障或农村居民医疗保障、最低生活保障、社会救助等其它社会保障。

第五十条 被征地农民老年养老保障与城乡养老保险的衔接办法，待省政府出台后，按新规定执行。

第五十一条 本暂行规定自发布之日起施行。



对当前领导干部法律素质的调查与思考对当前领导干部法律素质的调查与思考

杨亚佳

领导干部的法律素质就是指领导干部在执行职务过程中的法律精神要素，是领导干部政治素质的重要内容。由于领导干部在我国政治、经济和社会生活各个方面都处于“为首”的地位，其法律素质的状况直接影响着我国的法治建设进程。本文中笔者试图用实证研究的方法对领导干部的法律素质状况进行评价和分析，为干部的法制教育和法律素质的提高尽些微绵之力。

为进行本项研究，我们将领导干部的法律素质分解为法律知识、法律评价、法律观念和依法办事能力四个方面，围绕这四个方面设计了包括29个封闭式问题的问卷，随后对某省的领导干部进行了抽样调查。本次调查共发出问卷350份，收回251份，收回率71.7%。在收回的251份问卷中，地厅级干部34人，县处级干部59人，科局级干部158人，分别占被调查者的13.5%、23.5%和63%。
一、当前领导干部法律素质的状况及特点

1.普遍认识到学法懂法的重要性，但知识准备不足。知识是素质的基础。领导干部法律知识的多寡，决定着其有无成熟的法律心理和观念，对法和法律现象有无正确的看法和评价，同时也是能否依法办事的重要条件。从调查情况看，当前领导干部已经充分认识到法律知识对于作好领导工作的重要性，有94.8%的被调查对象认为，有必要把具备相应的法律素养作为任用干部的基本条件，而且几乎所有的被调查对象通过各种方式和渠道学习过法律知识。多数被调查对象对有关法律法规内容的掌握还是比较准确的。这说明经过十几年的普法，干部的法律知识水平得到了明显的提高。但是，调查中也发现一些不可忽视的问题。

第一，对“三五”普法规划中要求的领导干部必须学习和掌握的法律法规重视不够。被调查对象中，除宪法外，系统学习过行政诉讼法、行政处罚法的不足一半，学习过行政复议条例（法）和国家赔偿法的甚至不及30%（分别为26%和20%），系统学习过地方人民代表大会和地方人民政府组织法的仅有37%。调查中发现，有27%的领导干部竟没有学过作为国家根本大法的宪法，这不能不说是一种令人堪忧的现象。

第二，对法律知识的学习不深入，对有些重要问题的理解存在严重的偏差。例如，对于地方人大与地方政府的关系这样一个宪法常识问题，回答的正确率仅有56%，除了1.6%的人回答不知道外，有17.5%的人认为地方各级政府是地方各级党委的执行机关，25%的人认为地方各级政府就是地方各级权力机关。当问及是否学习过行政诉讼法时，有49%的人作了肯定的回答，但能正确回答出在行政诉讼中主要应由被告行政机关承担举证责任这样一个重要的证据规则的人，却仅有15%。另外，不少领导干部对“行政执法”的内涵缺乏正确的认识，对检查、处罚这类限权或剥夺权利的行政行为认为是执法，而对为公民法人登记、发放抚恤金这类赋权的行为则有相当多的人不认为是行政执法。
以上情况表明，领导干部虽然充分认识到法律知识、法律素养在市场经济建设和民主政治建设中的重要性，但自身的知识准备不足，尤其是宪法、组织法、行政法、行政诉讼法和行政处罚法等有关国家体制、法治原则、领导干部职权的产生、运作、界限和法律责任等方面的知识和素养严重缺乏，对宪法和法律的一些基本原则和基本问题了解不够，把握不准。
2.法律意识有所提高，但观念尚显落后。法律意识是人们有关法和法律现象的心理、评价、观念的总和。法律观念是高层次的法律意识，是人们对于现存的法律规范、法律活动和法律关系等法律现象的概括、抽象和总结。正确的法律观念的形成会指导人们对法和法律现象作出符合社会发展规律的评价和采取正确的态度，同时也会改变人们长期以来形成的封建传统法律心理。
调查显示，经过多年的普法教育和法制建设的实践，领导干部的法律心理渐趋成熟，在立法目的、守法的内涵等一些重要问题上，有了较为理性的认识。尤其在“民告官”这个较为敏感的问题上，有了一种平等、平和的诉讼心理。但就高层次的法律意识??法律观念来讲，调查所显示的情况还不是令人满意的。例如在权威观念上，仅有67.3%的人认为，在依法治国的前提下应树立宪法和法律的最高权威，甚至还有8%的被调查者选择“法律的权威不能大于人的权威，尤其不能大于最高领导人的权威”这样一种人治论的观点。在国家权力和公民权利的关系上，只有41.8%的人回答是公民权利产生国家权力，而42.6%的人回答是国家权力产生公民权利，另有15.6%的人回答“不知道”。可见，“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法原则，以及“国家公务员手中的权力是人民通过法律授予的”这样的法治观念在一些领导干部心目中还相当淡漠。有71.6%的被调查对象对“依法治国”的理解还仅仅停留在管理主义的水平，而对依法治国的核心问题是“依法治吏”采取认同态度的仅仅有25.9%。
3.对实现法治国家寄予厚望，但对法制建设的现状评价不高。一个领导干部如何评价我国法治建设的现状和前景，这关系到他能否建立起建设社会主义法治国家的坚定信念，这种信念又反过来影响他的法律观念和法律行为。因此，领导干部对法律现象的评价，应是其法律素质的重要内容。
调查资料显示，对我国依法治国的前景和现存法律制度的作用，被调查对象均作了较为肯定的评价，如在回答“您对我国建设法治国家的前景有何看法？”这一问题时，只有10.4%的人选择了根本实现不了或说不清楚，其余89.6%人持谨慎的乐观态度。在回答“您认为现存的法律制度对国家的稳定和社会发展发挥了什么作用？”这一问题时，选择否定性评价的仅有4.8%，其余95.2%的人作出了较为肯定的评价。但同时，调查对象也看到了我国法治建设的艰巨性。在回答上面第一问题时，仅有3.6%的人认为我国的法治国家目标会很快实现，而86%的人则认为虽然能够实现，但很艰难。在回答上面第二个问题时，只有48.6%的人认为，我国现存的法律制度，对国家稳定和社会发展发挥了很大的积极作用，另有46.6的人认为，虽然发挥了积极作用，但作用不大。作出这样的评价，主要由于被调查对象对目前的执法现状不满。例如，只有21.5%的被调查对象认为实践中一个行政执法案件能够以法定程序公正解决，另外的近80%的可能性不是权压了法就是钱买了法，而且，有51.8%的人认为权力对公正执法的干扰最大。可见，现实生活中尚存在的权大于法、以权压法和权钱交易现象，不仅亵渎了宪法和法律的尊严，破坏了法制的统一，而且还会对人们的法治观念和法治信仰的形成产生极为消极影响。
4.对法的公正价值有了深刻认识，但尚需树立信仰。法的根本价值在于公正，而公正价值的实现又有赖于实施法律的人们对这一价值的认识和信仰。对于领导干部而言，依法办事，公正执法不仅需要知识、观念，更需要信仰。信仰不仅是领导干部法律素质中内潜素质①的重要内容，也是领导干部法律知识、意识、观念表现为外显素质的桥梁。

从调查统计的情况看，绝大多数被调查对象对社会主义法的公正表示信服和尊重，对法的内在价值有了深刻的认识。如当问到“您遵守法律最主要的原因是什么”时，有83.2%的被调查对象选择了“公正的法律即可以创造一种公平的社会环境，也有利于个人的发展”。在问到“对要求领导干部严格依法办事有什么想法”时，有73.3%的被调查者选择了“我赞成依法办事，并在工作中坚持依法办事”。可见，依法办事作为现代政府（广义上的）的工作原则，已为大多数领导干部所接受。但是，
这一比例比认识到法的公正性的比例却低了近10个百分点。在问到“您处理违法行为时，您的上司来电话说情，这时您首先想到的是什么”这一问题时，表示能继续坚持依法办事的比例进一步降低为66.1%。比表示在工作中坚持依法办事的比率又下降了7.2个百分点。准备迎合领导意图或为了给领导个面子而办事时而违心地打点折扣的占到了被调查对象的33.9%。这种情况说明，作为执法者的领导干部，如果没有信仰的支持，一遇到权势的压力或与个人利益、地方利益发生矛盾时，其执法的坚定性将大打折扣。同时也说明，目前严重存在的以权压法、地方或部门保护主义等，对法律的公正实施和领导干部法律信仰的建立产生着不可低估的消极影响。
5.提高干部法律素质任重道远，而基层任务更重。
本次调查显示，被调查对象中三级干部的法律素质呈现从地厅、县处到科局逐级下降的特点。例如在法律知识学习的积极性和重视程度方面，系统学习过宪法的比率，地厅级是85%，县处级是90%，科局级仅有65%；系统学习过民法通则的分别是56%、49%和36%；系统学习过行政诉讼法的分别是68%、47%和44%；系统学习过行政处罚法的分别是59%、47%和39%。正是由于知识的不足，对法律问题的把握也存在着类似差别。例如，在回答“什么机关是宪法规定的最高国家权力机关？”时，地厅、县处、科局三级干部的正确率分别为91%、86.4%和78.5%。在回答行政诉讼的证据规则时，三级干部的正确率分别为23.5%、17%和12.7%。对当前执法现状的评价，基层干部显然要悲观得多。在有关法律的信仰和依法办事的坚定性方面，干部级别越低，赞成并坚持依法办事的比例越低；在遇到权势的压力时，而准备放弃法律原则迎合领导意图的比例却越高，在科局级干部中，这个比率竟高达41.1%。看来，基层领导干部不仅法律知识较为欠缺，法律观念仍显陈旧，而且，由于其在权力结构中处在较低的地位，在权和法的冲突中，更易于屈从于权势的压力。
几点思考
从上面的调查统计资料可以看出，领导干部的法律素质还远远不能适应依法治国，建设社会主义法治国家的时代要求。这种状况不能不使人对当前的领导干部法律素质问题做更深层的思考。
思考之一：干部法制教育的重点是知识还是观念。当前，领导干部学习法律知识的热情是空前的，这一点从上至最高领导机关的法律知识讲座，下至基层的学法规划即可见之一斑。但是，十几年的普法过后，相当一部分领导干部的法律观念还停留在计划经济时期，存在着许多错误认识。这就向我们提出一个问题：干部的法制教育如何定位？即干部法制教育的重点知识还是观念？笔者认为，知识的学习固然重要，但是通过学习法律知识，领会法治的精义，建立起适应社会主义市场经济和民主政治的法治观，则是提高干部法律素质的关键。大量的现代实证研究表明，想通过法制教育使大多数官员都达到具有很全面的法律知识的程度，几乎是不可能的，至少在现代国家中都尚无先例。这主要是因为现代社会是建立在发达的分工基础上的，由于生活节奏加快，管理范围的拓展，使官员们无暇深入研讨汗牛充栋的法律文献和考察法制的运转。他们宁愿以交换的方式换取法律方面的咨询和代理而不愿投入更多的精力去从事全面、深入的法律认知。这种事实表明，在干部法制教育中，要想通过短暂的学习使他们全面地获得系统的法律知识实属不易。“努力向公众传播新的权利义务观念和法律的基本原理和精神，似乎比向他们灌输大量的法律条文更容易收到预期效果”。②从不少的普法文件中，我们不难发现有些法制教育机构还没有树立明确的法治精神导向意识。如果我们的法制教育、法制宣传能够在普及知识的同时，更注重法治精神、法治观念的培育，并且持之以恒，那么在领导干部法律素质的提高上就会事半功倍。
思考之二：对干部的法制教育是重“管理主义”还是重“控权主义”。现代法治是以法律对权力的限制、约束与规制为其逻辑起点的，没有对权力的一种制度化的理性约束与驾驭就很难有法治化。因此，法治的核心问题是控权，对干部的法制教育也不应该离开这个核心。在我国，对各级领导干部进行以控权主义为核心的法制教育具有特殊的意义。因为几千年来，我国一直是一个权力支配一切的社会，权大于法是中国典型的传统政治文化。由此产生法乃治民工具的认识和消极守法观念，也造就了一大批被动的法律承受者及一小撮滥用法律的特权阶层。中共十一届三中全会以后，虽然我们通过修宪，确立了权力须在宪法和法律控制之下运作的法治原则，但作为一种文化，尚未在人民心中扎根。本这次调查显示，相当多的领导干部还是在工具意义上看待法的价值和功能。对这样一种法律观，有学者称之为“管理主义法律观”。③这种观念的形成当然有传统法律文化的影响，但是当前干部法制教育中没有突出“控权”这一建设法治国家的核心问题，也是造成“管理主义法律观”历经三五普法而“岿然不动”的重要原因。
思考之三：关于领导干部的法律信仰。这次调查给人留下较深印象的，是领导干部对法治的理性认识与在实践中坚持法治原则的坚定性之间的落差。我们认为，这在很大程度上与领导干部缺乏对法律的信仰有关。什么叫法律信仰？法律信仰就是人们对现行法所持的一种尊重、信赖并积极认同的态度。法是一种具有国家强制力的行为规范，但仅靠国家强制力是不能实现法所蕴含的全部价值的。况且仅建立在强制力基础上的法其合理性和公正性也值得怀疑。国家强制力可以惩治不法，但无力塑造一种法治文化。真正能确立法律权威地位并保证法律制度的有效运行的，不在于国家强制力，而在于人们能理解并接受现行法律制度，在于人们对现行法的态度，“法若不被信仰，则形同虚设”④。有些干部在执行职务过程中，由于对法律缺乏应有的信仰，缺乏那种为法律而献身的精神，就很难顶住来自各方面尤其是上司的压力和干扰。可见，法律的至上权威，对宪法和法律的信仰还没有在领导干部心目中真正地树立起来。当前我国领导干部法律信仰失却的原因，据笔者调查中的体会有两个方面：其一，我国缺乏信仰法律的文化传统。在我国传统的法律文化中，以仁政为核心的德治等思想是占主导地位的，除一段短暂的秦代以外，法律只占辅助的地位。秦灭亡后，法律的繁苛被归结为其迅速灭亡的原因。所以在秦以后我国很少出现对法律依赖的思想。建国以后，由于对“无产阶级专政是不受任何法律限制的政权”⑤等导师名言的极端崇拜和对旧法统的义愤，造成了长期的法律虚无主义。毛泽东同志甚至说：“法律那个东西没有也不行，但我们有我们这一套，……法律只能作为办事的参考”⑥。在当时领袖对法律的蔑视所带来的影响是不言而喻的。其二，是现行法律运行中的缺陷。一方面，处在由传统体制向现代化过渡中的宪法和法律缺乏应有的稳定性，法律体系的内在矛盾消融其内在的公正与效率，立法技术的粗糙使法律形同政策，缺乏应有的操作程序使执法者无所适从⑦。信仰本来是对一种稳定的、内在合理性价值的尊重与信服，而我国现行法律体系的现状，使人们不由不对其神圣性产生怀疑。另一方面，现行法律在实施过程中的不理想状态，也对人们的法律信仰产生了消极影响。可见，法治文化需要长期的实践来塑造，这就包括立法的规范化和执法严肃化，人们企盼着立法法和监督法的出台。
思考之四：关于干部法律素质与体制。具备了相应的法律知识和信仰，就一定能在实践中坚持法治原则吗？从调查的情况看，尚不尽然。调查结果还显示，领导干部们面对的问题越具体，其法治原则流失的越多。这种情况在基层，尤其是科局乡镇一级更为严重。这一级干部年青，其文化素质是比较高的。按一般规律而言，他们的思想中更少人治传统，而更多法治理念，对实现法治应有更强烈的渴望。但是，在权和法的较量中，他们表现的更易于放弃法治的原则而屈服于权势的压力。这是为什么呢？
如前所述，干部的法律素质是一种精神要素，其成长和发育要受到诸多因素的影响。对于处在权力网络中的各级领导干部，其法律素质尤其是坚持法治原则的坚定性，往往被制度的不合理性所扭曲。王人博、程燎原两位先生指出：“任何法治观念在一定国家的传播及其对传统法观念的变革，都需要一种适当的制度模式和组织结构的支持”，“法治观的转变，必须以法律制度和组织结构的转换为依托；法律制度和组织结构的支持，是法观念变革与启蒙成功的条件。否则，那些具有合理性的新观念，只能被碰得头破血流”。⑧当我们透过上面的统计数字，把目光注视在体制层面时就会发现，官员们在权力和法律面前的选择既是一种诱惑，也是一种无奈。何增科先生曾在大量调查的基础上分析了我国基层政权体制存在的弊端：第一，上下级政权组织之间“一手乌纱帽，一手高指标”的压力型体制；第二，人事制度上各级领导干部事实上的任命制；第三，财政体制上的权能脱节；第四，领导机关（党委)、执行机关（政府）和监督机关（人大、政协、监察、检察）之间权力和责任配置不平衡，等等。⑨在这样一种体制中，有些领导干部唯上是从，唯权是崇，地方保护，藐视法律，滥用职权就不足为怪了。尤其当屈从于权力可以获得更大利益，起码是避免更大损失的时候，法治信仰、法治原则都会在这种选择面前低下高贵的头。看来提高领导干部的法律素质不仅仅是个教育问题，以权力配置为主要内容的政治体制对干部的法律素质发生着举足轻重的影响。以崇尚权力为导向的政治体制是抑制法治精神张扬，影响干部法律素质提高的主要原因。
近些年来，领导干部的法律素质问题已引起党中央的高度重视，三个五年普法规划中对领导干部法律素质提出的要求自不待言，从中央到地方各级领导干部的法制讲座更引起了国内外媒体的广泛关注。但是，我们切不可忽视了以法治为取向的政治体制改革对干部法律素质的引导与塑造。如果说“法制教育要从娃娃开始”⑩的话，那么干部法律素质的现代化最根本的还有依赖于政治体制对法治精神的倡扬。




①根据有关学者的分类，人的素质可分为内潜素质和外显素质（见《甘肃社会科学》１９９６年第５期袁凯的文章《人的素质学》。
②张文显著《马克思主义法理学》288页至289页，吉林大学出版社1993年。
③参见谢晖:《当代中国法律中的权力缺席与权力失约》一文，载刘海年等主编的《依法治国与廉政建设》277-291页，中国法制出版社1999年1月出版。
④美 伯尔曼《法律与宗教》, 生活 读书　新知三联书店　1991年版第14页。
⑤《列宁全集》第28卷，人民出版社1956年版，第218页。
⑥全国人大常委会办公厅研究室编：《人民代表大会制度四十年》，第102页。
⑦关于现行法律存在的问题，在蔡定剑所著《历史与变革??新中国法制建设的历程》一书（中国政法大学出版社
1999年3月）中的第五篇，“法制建设的深刻危机”一章中有全面的论述。
⑧王人博、程燎原著 《法治论》 山东人民出版社，1998年7月第2版，第230页。
⑨参看，何增科《中国基层政权的政治病》 载《天津社会科学》1997年第6期。
⑩《邓小平文选》第三卷第163页.。
本文作者杨亚佳为中共河北省委党校政法教研部副教授。
住址：河北省石家庄市五七路中共河北省委党校