浅析公立医疗机构不涉及产权变动的改制模式下的相关问题

北京市华卫律师事务所 邓利强 刘凯


前 言
从目前全国各地的实践来看，公立医院的改制类型可以分为两大类型，第一类改制方式不涉及到产权变更问题，包括：1委托民营企业管理公立医院；2、组建松散医院集团。第二类改制方式为公立医院通过产权变更实现改制，包括：1、组建股份制医院；2、国有企业职工医院变更为地方政府主办的公立医院；3、由民营企业（公司）、国有企业（公司）或自然人收购变为民办医院（公益性医院）；4、建立合资医院。本文试对产权不予变动的改制模式所可能遇到的问题做一粗浅的梳理，并对相关程序性事项予以构建，以达到抛砖引玉的目的。
一、关于托管的理论探讨
所谓医院托管是指医院产权所有者将医院的经营管理权交由具有较强经营管理能力，并能够承担相应经营风险的法人去有偿经营，以明晰医院所有者、经营者责权利关系，实现医院效益最大化的一种经营方式。
托管制改革的核心内容之一就是引入竞争机制，强化符合市场经济要求的分配制度、人事管理、后勤社会化改革，采用现代企业管理模式，提高公立医院服务质量和技术水平，提高综合竞争力。实行托管后，医院院长在医院中具有五项基本权利：经营决策权，内部机构设置权，人事管理和劳动用工权，工资、奖金分配权，受法律保护权。
虽然托管有着上述优点，但由于托管人只具有经营权而不具有产权，拥有产权的经营者与没有产权的经营者在指定医院发展战略上是不同的，产权所有者考虑的会更长远，因此托管实际上只是民营资本进入医疗行业的一种过渡方式。
一般来讲，托管应建立托管公司，由民营企业组建医院管理公司，和政府、卫生局签订医院托管合同。医院国有资产仍然是政府预算内部的国有资产。就现今各地公立医院采用托管方式进行改制的情况来看，现有托管方式的缺陷是没有医院管理公司，而是由医院职工直接与政府订立托管合同。弊端在于，虽然有托管合同的存在，但是如果托管人没有完成托管任务，容易造成责任承担的落空。但是，若由各方协商建立了托管公司，则与由职工同政府直接签订托管合同的托管方式相比，责任承担落空的风险系数要小很多。
有了托管公司，所托管的医院按照合同向托管公司支付管理费。如果医院经营不善，托管公司承担国有资本保值责任。预算内国有资产只有保值任务，没有增值任务。医院增值，主要用于医院发展。医院管理公司是营利性企业，但是国有医院仍然是非营利性机构，医院的结余不纳税。医院管理公司收入的管理费在减去成本以后的利润应该纳税，被托管的医院一般情况下没有政府预算拨款。如果医院承担了公共卫生服务方面的任务，政府应该按照成本和收费的差额给医院补贴。
资本投入的最终目的在于营利，但是，在托管的情形下，公立医院的非营利性性质没有改变，因此，从融资方面来看，融资渠道仍然非常狭窄，只能通过贷款的方式来实现资金的融通。但是，托管公司是独立的具有营利性质的法人，因此，民营资本可以向托管公司投资，托管公司可以根据营利状况进行分红，如果托管公司规模足够大的话，还可以上市进行融资。因此，托管公司及投入到托管公司的资本利润目的可以通过租赁的方式来实现，例如，托管公司在所托管的医院需要添置设备和建筑物的时候，用公司的资本购买设备和新建建筑物，然后出租给所托管的医院，按照规定收取合法租金。
二、托管应遵循的基本原则及对托管过程中相关程序性事项的构建
笔者以为，在对公立医疗机构实行托管时，应秉承以下原则：1、不允许医疗卫生行政管理部门与医院同非法人的自然人或者其他组织签订托管协议；2、不赞成医院的原管理层另行组建公司同其原工作过的医院签订托管协议；3、不赞成医学会等社会团体参与到与医院托管有关的事项中来。
在托管制度下，国家继续拥有医院资产的所有权，医院承担的基本医疗服务内容不变。由托管方、医院和卫生行政管理部门三方签订“托管协议”。笔者认为，在三方签订托管协议前，三方主体应当（必须）进行相关材料的交换，交换的材料包括：
一、 医院在交换材料日之前的实有资产（包括：动产、不动产和
无形资产）情况；
二、医院在交换材料日前三个财务年度的利润及利润分配情况；
三、医院的规章制度。（包括：行政管理制度；人事管理制度；财
务管理制度；医疗管理制度；护理管理制度；药剂管理制度；科研教学管理制度；医疗器械管理制度；后勤管理制度；消防治安管理制度；党务管理制度、工、团管理制度；离退休人员管理制度等。）；
四、托管方的实有资产（包括：动产、不动产和无形资产）情况；
五、托管方在签订托管协议前五个财务年度的利润及利润分配情
况；
六、托管方在交换材料日前的经营范围，如托管方的经营范围在
三方交换材料时有过变更的事实，应将托管方自成立之日始至交换材料之日止曾经存在过的经营范围一并给予医院和卫生行政管理机关，并以书面形式对每一次经营范围变更的原因予以如实地说明；
七、托管方的公司章程、股东名册、以及各部门的管理制度；
三方主体可以协商交换除上述七项外的其他事项的材料。
三方在材料交换完毕后，医院与托管方可以协商（约定）正式签订托管合同的日期。托管合同所包含的事项除本意见所列出的必须包含的项目外，由双方当事人自行约定，但是，前述所交换的七项及三方所约定的其他事项的材料应当（必须）作为托管协议的附件，属于托管合同的一部分。双方当事人应本着诚实信用的原则，如实提供前述七项材料及三方所约定的其他事项的材料。
医院与托管公司所签订的托管协议应当包括以下事项：
一、 在实行托管后医院领导层（包括各科室的正副负责人）的产
生方式，在实行托管后医院领导层（包括各科室的正副负责人）的权力与义务；
二、 托管方在托管期限内可自行处置的有形财产与无形财产；
（托管方在托管期限内可自行处置的有形财产与无形财产的范围由三方共同协商，但是，有关医院的土地、建筑物以及与诊疗有关的设备，若托管方予以处置（买卖、抵押、质押）时，应由全院职工代表大会以过三分之二以上代表同意，并经全院职工大会过三分之二以上职工同意。）
三、 托管的期限；
（托管的期限由三方共同协商，但不易过长，以五年为好）
四、 托管的经营运作模式；
（医院经营托管有三种形式： 1、包定利润基数，超额利润
作为托管方的托管收入；2、先收取固定托管费用，赢利部分按双方协商的比例划分；3、免收固定托管费用，以实现的税前利润为基数按协商比例分配。上述三种托管经营的运作模式，由医院与托管方协商选定一种作为经营运作的模式。）
五、托管方在托管期限内每一年的国有资产的增值率。托管期限
届满后，国有资产的增值率；
（三方在签订托管协议时，应协商托管期限内医院每一年的国有资产
增值率，并予以明确；三方在签订托管协议时，应协商托管期限届满
后，医院国有资产的增值率，并予以明确。）
六、托管期间，每年应提取的法定公积金、法定公益金的比例；
（托管期间，每年提取的法定公积金、公益金的比例可按照《公司法》的规定予以协商，但是三方自行协商时，提取的比例不得低于公司法所规定的比例。）
七、在实行托管后，医疗卫生行政管理部门所具有的监管职责及监管方式；
（医疗卫生行政部门在与医院、托管方签订托管协议时，应在托管协议中明确自身所具有的监管职责及监管的方式，宗旨在于：1、以最细致的约定确保国有资产不流失；2、最大限度地保障托管方的自主经营权。）
八、在实行托管后，全院职工大会及职工代表大会的权力；
四川省人民政府


四川省行政监察机关行使调查权试行规定
省府令20号



第一条 为了监察机关依法行使调查权，做好行政监察工作，根据《中华人民共和国行政监察条例》，结合四川实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于全省各级监察机关依法对被监察部门和人员违法违纪行为的调查工作。
第三条 监察机关在同级人民政府首长和上级监察机关的领导下，依法独立行使调查权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
第四条 监察机关在调查中，必须依靠群众，实事求是，客观全面，防止片面性。要加强同党的纪律检查机关、公安机关、人民法院、人民检察院和其他有关单位的联系。
第五条 监察人员在调查时，遇有下列情形之一的，应当自行回避，当事人也有权要求他们回避：
（一）本人是本案当事人或当事人的近亲属；
（二）本人或其近亲属与本案有利害关系；
（三）本人与本案当事人有其他关系，可能影响公正查处案件。
监察人员的回避，由所在监察机关负责人决定。
第六条 监察机关在调查时，必须有两人以上参加，并应当出示《行政监察证》。
《行政监察证》由省监察厅统一制发。
第七条 监察机关在检查、调查中有权采取下列措施：
（一）查阅、复制与监察事项有关的文件、资料，了解其他有关情况；
（二）暂予扣留、封存可以证明违法违纪行为的文件、资料、物品和非法所得；收集物证时不能收取原物的，可以拍照；
（三）必要时可以按照规定程序对与查处案件有直接关系的人员在银行或者其他金融机构的存款进行查核，并可通知银行或者其他金融机构暂停支付；
（四）要求被监察部门和有关人员报送与监察事项有关的文件、资料及其他必要情况；
（五）责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明；收集重要证言时，经证人同意，可以录音、录像；
（六）责令被监察部门和人员停止正在或者可能损害国家利益和公民合法权益的行为；
（七）建议主管机关暂停有严重违法违纪嫌疑人员的公务活动或者职务。
监察人员行使前款第 （二）、第 （三）、第 （六）、第 （七）项规定的权限时，必须经县级 （含县级）以上监察机关负责人批准。
第八条 监察机关在调查中，必要时可以召集涉及监察事项的有关单位的会议；可以派员列席被监察部门涉及监察事项的有关会议。
第九条 被监察部门和人员，应当接受监察机关的调查，如实提供有关情况、材料、证据。
监察机关在调查中应当全面收集证据，听取被调查人的陈述和辩解。
第十条 监察机关对监察事项涉及法定管辖范围以外的单位和个人，有权进行查询和调查，有关单位和个人应当予以协助。
第十一条 监察机关行使调查权涉及国家秘密的，按有关保密法律、法规、规章的规定办理。
第十二条 监察机关确定检查、立案调查以及立案调查案件的撤销，必须严格按照国家规定的监察程序办理。
第十三条 监察机关遇到拒绝、阻碍或以暴力威胁监察人员依法执行职务时，应及时通知公安机关，公安机关应依法及时查处。
第十四条 对协助调查有突出贡献的单位和个人，由监察机关依照国家有关规定给予奖励。
第十五条 被监察部门和个人违反本规定的，按《中华人民共和国行政监察条例》有关规定处理。
第十六条 监察人员在执行调查权时，应当严格遵守法定程序，依法办理，不得诱供、逼供，不得玩忽职守，不得利用职权谋取私利、包庇或陷害他人、滥用职权侵犯他人民主权利、人身权利和财产权利，不得泄露国家秘密，违者，依法追究政纪或法律责任。
第十七条 本规定执行中的具体问题由省监察厅负责解释。
第十八条 本规定自发布之日起施行。



1991年2月2日