公共采购监督检查制度有待完善


作者：谷辽海
来源：中国经济时报
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发表时间：2006年01月10日


任何国家和地区实现政府采购法律制度的有效监督，一般来说，必须具备五个构成要素，即：政府采购法的监督主体、监督的客体、监督的具体内容、监督的权力与权利、监督的实体规则和程序规则。换言之，政府采购由谁来监督、监督谁、监督什么、用什么监督和怎样监督。完善的政府采购法律监督机制必须要有前述五个必备要素共同构成。这些必备要素通常出现在政府采购法的相关章节和条款中。

在世界上著名的政府采购法律规则中，在实施政府采购制度的国家和地区的法律文本中，我们几乎都看不到有“监督检查”的专门章节。我国的《招标投标法》、《政府采购法》基本上是照搬、移植国际上著名的政府采购规则，惟一有中国行政法特色的是《政府采购法》第七章的监督检查。这一章节用了１２个条款规定了政府采购的监督检查制度，但大部分条款是属于东拼西凑、重复立法，缺乏监督的实质性内容和具体的实体及程序规则，因而浪费了立法资源，有损国家法律的权威性和严肃性。

监督检查中的重复立法及其口号式语言。我国《政府采购法》在总则、政府采购当事人、政府采购方式和程序、质疑和投诉、法律责任等章节中，对于政府采购法的监督主体、监督的客体、监督的内容、监督的权力与权利等内容已经有所体现，“监督检查”章节中的有些条款在我国其他法律中都已经有具体的规定。因此，现行法律专门设立“监督检查”的章节值得商榷。如果必须设立的条款，为了保持法律章节条款的和谐与一致，应该在相对应的章节内容中进行规定。例如，我国《政府采购法》在总则和其他章节中，已经规定了政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查；规定了所有政府采购信息披露制度，其中包括了政府采购项目的采购标准和采购结果的公示制度；任何单位和个人不得违反本法规定指定采购，这在总则和法律责任章节中都已经有明确规定；集中采购机构的权利义务和法律地位等内容在总则、政府采购当事人等章节中也都有详细规定，没有必要通过不同语言的表述方式在另一个章节中又重复进行规定。又如，我国审计机关和监察机关各自的工作原则、监督对象、监督权利、监督范围等内容分别在我国的《审计法》和《监察法》中都有非常明确的规定，法律实施中的社会监督在我国《宪法》中都已经有明确规定，《政府采购法》没有必要作出相类似的规定。这种法律规定，由于没有相应的程序性规则和法律责任条款进行保障，等于是无效的空洞规定。

监督检查机制缺乏独立的监督主体。我国《政府采购法》第十三条虽然统一了政府采购市场中的监督主体，明确规定各级财政部门为政府采购对象的主管机关，但由于还存在着另一部法律《招标投标法》。故公共采购市场中的监督主体实际上尚未统一，各级发改委和相关的行政机关还在兼任运动员和裁判员的双重角色，各自制定相应的公共采购行政规章，分别管辖属于自己的公共采购项目。公共采购市场中的货物、工程、服务，城市基础设施建设、供水、供电、供热等政府公用事业的采购项目，涉及到公共安全和公共利益的采购项目，涉及到国家稀缺资源和国家利益的公共采购项目，等等。这些公共采购项目在我国现行的公共采购法律体系下，还存在着多元的监督主体，大部分都还没有进入各级财政部门的监督视野。

监督检查机制缺乏统一的监督规则。现行法律虽然赋予我国各级财政部门对政府采购活动进行监督管理的权力，但《政府采购法》各个章节和条款中，没有详细规定各级财政部门进行监督的实体规则和程序性规则，我们在监督检查的专门章节中也没有发现一些具体的、有效的、强制的监督措施。政府采购法的有效实施和广泛推广，采购人和供应商在法治的轨道上有序地进行政府采购活动，监督部门有序地开展工作，对政府采购当事人进行监督，必须要有相应的程序规则作为保障，从而才能制约权力、防止权力的滥用。由于现行法律中缺乏统一和独立的监督规则，《政府采购法》实施后，国家财政部虽然颁布了一系列政府采购的行政规章，但其法律效力和位阶较低，很难对我国的公共采购市场实施有效的统一的具有普遍约束效力的监督规则。

综上所述，我国《政府采购法》用了大量的篇幅规定监督检查制度，但立法技术显然有待于进一步提高。近几年，我国山西、上海等省市推行的政府采购监督机制，效仿了世界上实施政府采购制度比较成功的国家和地区的一些做法。笔者认为，这些监督管理机制是在许多国家被证明为行之有效的制度，非常值得推广。（３５）


（注：本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师，本文系群众出版社出版的谷辽海先生的新作《法治下的政府采购》一书中的连载文章）

江苏省无锡市人民政府


无锡市清名桥古运河景区管理办法

市政府令第105号



《无锡市清名桥古运河景区管理办法》已经2008年9月4日市人民政府第7次常务会议审议通过，现予公布。


市 长毛小平

二○○八年九月十日

无锡市清名桥古运河景区管理办法

第一条 为了加强清名桥古运河景区（以下简称景区）的保护和管理，合理开发和利用景区资源，维护景区正常秩序和良好游览观光环境，促进景区的繁荣和发展，根据有关法律、法规，结合景区实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于景区建设、保护、利用及其相关管理活动。
本办法所称景区包括古运河清名桥沿河历史文化街区和南禅寺文化商城。景区范围需要调整的，由南长区人民政府报经市人民政府批准后公布。

第三条 景区保护和管理坚持严格规划、统一管理、有效保护、合理利用的原则，正确处理保护与利用的关系。

第四条 南长区人民政府负责景区的统一管理，其委托的景区管理机构，具体负责景区的日常管理工作。
公安、工商、建设、规划、文化、城管、市政、园林、旅游等部门，按照各自职责做好景区相关保护和管理工作。
公安、工商、城管等部门派驻景区的工作人员，应当积极履行法定职能，并配合景区管理机构做好有关日常管理工作。

第五条 南长区人民政府应当组织制定景区保护利用方案。保护利用方案应当明确划定景区区块功能和业态布局。
景区保护利用方案应当符合城市总体规划和相关专项规划。

第六条 景区内的建筑风格、景观设计和户外广告、夜景灯光、公共设施的设置，应当体现景区特色定位。
景区内新建、扩建、改建建（构）筑物，其体量、外形、高度、色彩应当与周围景观和环境相协调。

第七条 景区内临街的建（构）筑物，其产权人应当按照有关规定定期进行清洗、粉饰，保持外立面整洁和美观；出现破损的，应当及时修复，保持原有风貌。
产权人与使用人对建（构）筑物的清洗、粉饰、修复责任另有约定的，从其约定。

第八条 景区内具有一定历史、科学、艺术价值的建（构）筑物、遗迹、遗址等，由景区管理机构按照有关规定公示保护名录、设置标志并严格保护。任何单位和个人不得损毁或者擅自改造、迁移、拆除。

第九条 景区内应当设置、完善各类导向标志和解说牌。各类导向标志和解说牌应当符合国家通用语言文字规范和标准，并采用符合国际标准的公共信息图形和通用国际语言标识。

第十条 景区内的道路、河（航）道及其附属设施和环卫、照明、交通等公共设施以及地下管线，由产权人或者受其委托的单位维护管理。景区管理机构应当协助做好日常维护管理工作，发现损毁的，应当及时通知产权人或者委托单位予以修复。
景区内公共场所的喷泉、导向标志、解说牌、公告栏、画廊等设施和雕塑等景观作品，由景区管理机构维护管理。

第十一条 实行景区内水域经营性旅游船舶总量控制和水上旅游经营性项目准入制。景区管理机构应当依据准入条件确定经营者。
禁止非经营性船舶在景区内水域从事或者变相从事经营活动。

第十二条 景区内的经营活动应当符合景区保护利用方案确定的区块功能和业态布局，体现景区历史文化氛围。
有关行政主管部门应当按照景区区块功能和业态布局要求核发相应经营证照。
任何单位和个人不得擅自改变景区区块功能和业态布局。

第十三条 景区管理机构应当督促景区内的单位按照公安部门的要求，设置和完善本单位消防、防盗等设施，并定期进行检查，确保正常使用。
景区管理机构应当按照有关规定设置和完善景区公共安全监控设施。 景区管理机构应当建立、健全景区内人文景观、景物安全管理制度。定期会同有关部门监督检查保护责任单位落实防火、防盗、防腐、防潮及避雷等保护措施的情况。

第十四条 景区管理机构应当建立健全景区突发事件应急预案，落实各项安全管理措施。在旅游旺季以及临时举办大型群众性聚集活动期间，应当及时会同有关部门做好交通疏导和人员疏散工作，确保人员和财产安全。

第十五条 有关部门在办理景区内的下列审批事项时，应当征求景区管理机构意见：
（一）进行建（构）筑物临街外立面装饰装修；
（二）新建、扩建、改建建（构）筑物；
（三）设置景观灯光设施；
（四）占用、挖掘道路、河（航）道；
（五）设置户外广告或者公益性宣传牌（栏）、标语；
（六）设置穿越景区水域的水上游览航线；
（七）改造、迁移、拆除公共设施；
（八）其他影响景区保护和管理的审批事项。
在景区内从事建设活动的单位或者个人，在建设工程竣工后，应当及时清理场地，恢复原状；造成损失的，应当予以赔偿。

第十六条 单位和个人在景区内举办展览、展销、文艺表演、影视拍摄和其他文化、商业等大型群众性聚集活动，应当征得景区管理机构同意。需要办理相关审批、备案手续的，应当依法向有关部门办理；擅自举办大型群众性聚集活动的，由景区管理机构责令改正，恢复原状。
在景区内举办活动造成公共设施、设备损毁的，举办者应当承担赔偿责任。

第十七条 景区内实行步行街管理的区域，除警务、消防、救护和工程救险等特种车辆外，其他确需进入步行街的车辆应当按照指定的时间和路线进入，在规定的停车场所停放。

第十八条 景区实行市容环卫责任区制度。市容环卫责任人应当按照市容环卫责任书明确的责任，认真履行日常管理义务，保持其责任区的卫生、秩序、设施、绿化、美化符合管理要求。市容环卫责任人与使用人、管理人之间对管理责任另有约定的，从其约定。
景区内的经营摊点业主应当保持其周围环境的整洁。

第十九条 景区内从事经营活动的单位和个人，应当服从景区管理机构的统一管理，按照规定交纳有关管理费用。 需要利用景区内公共设施的，应当按照规定交纳公共设施使用费。

第二十条 景区管理机构应当建立和完善消费者投诉机制，及时调解经营者和消费者之间的纠纷，保护消费者合法权益，维护景区良好经营秩序。

第二十一条 景区管理机构可以按照有关规定选择符合条件的单位实施景区物业管理和有关服务工作。

第二十二条 任何单位和个人都应当自觉维护景区公共环境卫生，保持环境整洁，防止环境污染。景区内禁止下列行为：
（一）在河（航）道设置排污口；
（二）建设有毒、有害、油类物品仓库、堆栈，或者设置煤场、灰场、垃圾堆放场、废物回收（加工）场；
（三）超标排放有毒有害气体、液体、噪声；
（四）随地吐痰、便溺、焚烧纸屑和其他杂物；
（五）乱扔、乱倒生活垃圾和建筑垃圾等废弃物、污染物；
（六）在喷水设施中洗澡或者洗涤物品；
（七）在河（航）道游泳、垂钓、清洗机动车辆和污染物；
（八）其他影响环境卫生和污染环境的行为。

第二十三条 任何单位和个人都应当自觉维护景区公共设施的完好，爱护绿化。禁止下列行为：
（一）损毁建（构）筑物；
（二）损毁、污损或者擅自移动、拆除环卫、通讯、照明、交通等公共设施和道路、河（航）道附属设施；
（三）损毁、污损或者擅自移动、拆除公共场所的喷水、导向标志、解说牌、公告栏、画廊等设施和雕塑等景观作品；
（四）擅自占用绿地或者改变绿地用途；
（五）擅自砍伐、折损、迁移树木；
（六）在绿地内取土、设摊、搭棚和堆放杂物；
（七）采摘花果或者践踏花坛和封闭的绿地、草坪；
（八）其他损毁公共设施和绿化的行为。

第二十四条 任何单位和个人都应当自觉维护景区公共秩序和社会道德风尚，保持景区容貌美观、环境和谐。禁止下列行为：
（一）擅自改变建（构）筑物风貌和外立面；
（二）擅自在建（构）筑物、雕塑等设施和树木上涂写、刻划、张贴；
（三）在临街建（构）筑物顶部、阳台外、窗外、橱窗内和街道及沿河两侧吊挂、晾晒、摆放影响市容的物品，悬挂、张贴宣传品；
（四）设局诱赌、聚众赌博、拦道卖艺和进行低级庸俗性表演；
（五）卜卦、测字、算命等封建迷信活动；
（六）流浪乞讨、露宿，随地躺卧；
（七）携带犬只进入公共场所和违反规定燃放烟花爆竹；
（八）其他扰乱景区公共秩序、破坏社会道德风尚和影响容貌美观、环境和谐的行为。

第二十五条 在景区内从事经营活动的，应当自觉维护经营秩序，依法经营。禁止下列行为：
（一）无证照经营；
（二）占用道路、广场、停车场等公共场所从事经营活动或者超越门槛、台阶摆摊；
（三）采取强买强卖、以次充好、价格欺诈、恶意竞争等不正当手段经营；
（四）擅自从事水上餐饮活动；
（五）擅自取用景区河道水资源从事生产经营；
（六）其他破坏经营秩序和违法经营的行为。

第二十六条 国家机关和有关管理机构及其工作人员，在景区管理工作中有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和直接责任人给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违反本办法规定办理有关审批手续的；
（二）不履行管理职责或者发现违法行为不及时查处造成严重后果的；
（三）其他滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的行为。

第二十七条 在景区内有下列行为之一的，由南长区人民政府委托的景区管理机构予以警告，并可以依照下列规定给予罚款：
（一）违反本办法第十六条第一款规定，擅自举办展览、展销、文艺表演、影视拍摄和其他文化、商业等大型群众性聚集活动的，处1000元以上1万元以下罚款；
（二）违反本办法第二十三条第三项规定，损坏、污损或者擅自移动、拆除公共场所喷泉、导向标志、解说牌、公告栏、画廊等设施或者雕塑等景观作品的，处200元以上1000元以下罚款；
（三）违反本办法第二十四条第四项、第五项规定，拦道卖艺、进行低级庸俗性表演或者从事卜卦、测字、算命等封建迷信活动的，处100元以上500元以下罚款。

第二十八条 违反本办法其他规定，由有关行政管理部门依照法律、法规予以处罚；属于城市管理相对集中行政处罚权范围的，由城市管理行政执法部门予以处罚。

第二十九条 景区内历史文化街区和已被确定为文物保护单位的保护和管理，适用有关法律、法规和规章。

第三十条 南长区人民政府可以根据本办法制定实施细则。

第三十一条 本办法自 2008 年 10 月 15 日起施行。